Konstytucja RP a inne źródła prawa

2019.12.31

Fundacja Republikańska

1. Źródła prawa w świetle postanowień konstytucji i ich hierarchia

Problematyka źródeł praw w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (DzU z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) została potraktowana dość szczegółowo. Poświęcono jej odrębny rozdział III zatytułowany „Źródła prawa”. Nie jest to pierwsza ustawa zasadnicza, w której znajduje się odrębna jednostka systematyzacyjna poświęcona legislacji. Tak też było w Konstytucji kwietniowej z 23 kwietnia 1935 roku. Każda konstytucja reguluje jednak te zagadnienia, ponieważ należą do podstawowych dla funkcjonowania państwa kwestii. W konstytucjach innych państw wygląda to różnie, w zależności od ich charakteru. Sprawy te mogą zostać ujęte w ustawie zasadniczej (Węgry, Francja, Włochy, Niemcy) albo w różnych aktach ustrojowych (Wielka Brytania, w dużej mierze Stany Zjednoczone). 

Problematyka źródeł praw, oprócz wspomnianego rozdziału konstytucji z 1997 roku, dotyka także unormowania rozdziału I, regulacji postępowania ustawodawczego (w rozdziale o sejmie i senacie), postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (w rozdziale o sądach i trybunałach), zmian konstytucji, stanów nadzwyczajnych, ponadto zaś źródeł aksjologicznych oraz wolności i praw człowieka ujętych w preambule i w art. 30.

Konstytucja dzieli źródła prawa na dwie kategorie: powszechnie obowiązujące oraz obowiązujące wewnętrznie w ramach danej struktury hierarchicznej w obrębie administracji publicznej. Tymi pierwszymi są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia z mocą ustawy oraz rozporządzenia tzw. zwykłe (wykonawcze). Tymi drugimi – uchwały i zarządzenia. Ponadto źródłem prawa jest prawo miejscowe, jednak jedynie na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, która to prawo wydała. Swoistym (sensu largo) źródłem prawa, o którym jednak konstytucja nie wspomina explicite, jest także prawo naturalne i prawo sędziowskie. Obecnie odgrywają one coraz większą rolę z uwagi na wzrost znaczenia porządku prawnonaturalnego oraz roli sądów, a także coraz większe przenikanie elementów anglosaskiej kultury prawa do kultury prawa stanowionego.

Ustawa zasadnicza zawiera także przepisy generalne dotyczące źródeł praw. Jest ich niewiele, zasadniczo jedynie zawiera zasadę ogłaszania prawa, resztę przekazując do regulowania w drodze ustaw[1]. Ogłoszenie prawa jest warunkiem wejścia w życie ustawy, rozporządzenia, aktu prawa miejscowego. Nie sprecyzowano, gdzie ogłoszenie to ma nastąpić, lecz nie ulega wątpliwości, że w dzienniku urzędowym. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie podlegają ogłoszeniu na zasadach przewidzianych dla ustaw.

2. Prawo naturalne i jego miejsce w obecnej ustawie zasadniczej

Źródłami aksjologicznymi obecnej konstytucji, zgodnie z jej preambułą, są Bóg – dla wierzących – i „inne źródła”, z których wywodzone są „uniwersalne wartości”, takie jak prawda, sprawiedliwość, dobro i piękno. To podwójne źródło aksjologiczne ustawy zasadniczej wynika stąd, że nie wszyscy obywatele Rzeczypospolitej są chrześcijanami, aczkolwiek jest ich zdecydowana większość. Konstytucyjny „Bóg” jest na pewno Bogiem chrześcijan – nikogo innego – i wynika to zarówno z tego, w jakim kręgu cywilizacyjno-kulturowym położona jest Polska, jak i z polskiego dziedzictwa kulturowego oraz ustrojowego. „Innymi źródłami” jest etyka, która zależna jest w dużej mierze jedynie od ludzkiego sumienia i rozumu. Logicznym i konsekwentnym następstwem powyższego jest zdanie o „kulturze zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie narodu i ogólnoludzkich wartościach”. Jednak zważywszy na to, w jakim kręgu cywilizacyjno-kulturowym Polska się znajduje i jakim dziedzictwem dysponuje, niewątpliwie owe „wartości” w przeważającej mierze są chrześcijańskie, a przynajmniej wywodzą się z tej religii. Aczkolwiek niecałkowicie. Część wartości, które składają się na aksjologię kultury polskiej, jest właściwa tylko, lub także, innym kręgom cywilizacyjno-kulturowym. Dzięki temu przenikaniu się kultur i pewnej otwartości na inność możliwa jest w istocie współpraca między społeczeństwami – najczęściej jest ona podtrzymywana dzięki istnieniu i funkcjonowaniu mniejszości etnicznych lub narodowościowych. Do tego potrzebna jest tolerancja (naczelna wartość także polskiej konstytucji od dawna obecna w polskim dziedzictwie ustrojowym). Jednak trzeba mieć świadomość własnej tożsamości, a więc tego, co stanowi o własnym bycie w społeczności międzynarodowej, przez co jest się zdolnym do wyróżniania się na tle innych i dzięki czemu można wnieść własny wkład w powszechny dobrobyt. Tożsamość ową należy chronić. Do tego stworzone zostały odpowiednie instrumenty polityki publicznej.

Art. 30 ustawy zasadniczej stanowi między innymi: „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela”[2]. Godność człowieka ma więc cechę przyrodzoności, w związku z czym jest niezależna od woli jednostki ludzkiej. Człowiek nie może zadecydować o jej nabyciu, zbyciu czy przekazaniu, ona stanowi część jego tożsamości już w chwili poczęcia, precyzyjniej zaś – w momencie, w którym powstaje nowy człowiek w wyniku połączenia się dwóch komórek: męskiej i żeńskiej. Godność ta jest więc ponadpozytywna, dana przez tego, który stoi ponad człowiekiem, a jest nim Bóg albo, w przypadku niewierzących, „inne źródła”, a więc wspomniana już wyżej etyka czy „Absolut” tudzież „Istota Najwyższa”. Nie musi być (i nie jest) w związku z tym stwierdzona w konstytucji explicite jako zasada ustrojowa czy wolność człowieka, ale niewątpliwie nią jest. Jednak w tym samym artykule, konsekwentnie za preambułą, stwierdzono także, że jest jedynie „źródłem” wolności i praw człowieka oraz obywatela. Nie jest więc nimi samymi. Te wolności i prawa są wskazane w dalszych przepisach ustawy zasadniczej explicite i są już prawem pozytywnym.

Konkludując, prawo naturalne jest źródłem aksjologicznym ustawy zasadniczej, nie jest zaś jej częścią. W związku z tym nie obowiązuje bezpośrednio, lecz jedynie pośrednio poprzez konstytucję, która jest wykładem prawa naturalnego obowiązującym w danym czasie. Jednak dzięki klauzuli o przyrodzonej godności człowieka Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do niej, może w procesie kontroli konstytucyjności prawa odwoływać się do prawa naturalnego jako wzorca kontroli. Owa godność stanowi jednocześnie ograniczenie swobody orzeczniczej Trybunału – opierając się na prawie naturalnym, nie można formułować norm, które będą sprzeczne z ustawą zasadniczą rozumianą jako prawo pozytywne.

Konstytucja nie przesądza charakteru prawa naturalnego, do którego się odwołuje, może nim być zarówno prawo boskie, jak i prawo natury rozumiane najczęściej jako mechanizmy fizyki oraz powszechnie przyjęte i ukształtowane drogą stosowania prawidłowości funkcjonowania wspólnot społecznych. Jednak zważywszy na krąg cywilizacyjno-kulturowy, do którego Polska należy, będzie to zawsze zbiór norm charakterystycznych dla aksjologii chrześcijańskiej. Podobnie jest w konstytucji węgierskiej z 2011 roku, w której – choć nie odwołano się do przyrodzoności jako cechy godności człowieka – zaznaczono, że należy ją interpretować zgodnie z tradycją ustrojową. Inaczej jest natomiast we Francji, gdzie zasadą jest rygorystyczny rozdział państwa od Kościoła rozumianego w kategoriach zarówno instytucjonalnych, jak i konfesyjnych.

3. Konstytucja najwyższym prawem – cóż to oznacza?

W art. 8 ust. 1 stwierdzono: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Nie wiadomo, czy chodzi jedynie o prawo pozytywne, czy nie, a więc o prawo w szerszym znaczeniu, obejmującym także prawo natury. Jednakże biorąc pod uwagę rozważania zawarte w części nr 2 niniejszego tekstu, nie ulega wątpliwości, że chodzi o pierwszy rodzaj prawa z wyżej wymienionych, dla którego prawo naturalne stanowi jedynie źródło. Oznacza to także, że jeśli konstytucja mówi o „prawie”, wówczas należy przez to rozumieć prawo pozytywne, a więc prawo ziemskie (ludzkie), stanowione przez człowieka. Na etapie prac nad ustawą zasadniczą z 1997 roku w projekcie obywatelskim (firmowanym przez NSZZ „Solidarność”) zaproponowano, aby konstytucja była najwyższym prawem stanowionym w Rzeczypospolitej. To oznaczałoby, że prawo stanowione tworzyłoby pewną hierarchię, na której czele stałaby ustawa zasadnicza, jednak ponad nią znajdowałoby się także inne, niestanowione prawo, właśnie prawo natury. Niewątpliwie tym prawem natury było prawo Boskie – było to zgodne z aksjologią tego projektu – w preambule bowiem odwołano się jedynie do Boga, do wartości niepochodzących odeń (a więc uniwersalnych) już nie. Jeżeli jednak art. 8 ust. 1 obecnej konstytucji stwierdzałby w tym zakresie tak, jak chciał projekt obywatelski, ale preambuła pozostałaby niezmieniona w brzmieniu przyjętym ostatecznie w 1997 roku, to nadal prawo ponadpozytywne mogłoby oznaczać zarówno prawo Boskie, jak i prawo natury w ujęciu świeckim.

Suwerenność konstytucji w systemie prawa oznacza, że stosowana jest bezpośrednio. Ta cecha konstytucji gwarantuje, że rzeczywiście może być aktem prawnym o sprawczym charakterze, a więc realnie wpływającym na sytuację jednostek i stan spraw państwa. Konstytucja z 1997 roku jest pierwszą polską ustawą zasadniczą mającą bezpośrednie zastosowanie w porządku prawnym. Wcześniej tak nie było, co powodowało, że ustawa zasadnicza stawała się deklaracją polityczną, której przestrzeganie zależało jedynie od dobrej woli decydentów politycznych.

Bezpośredniość oddziaływania konstytucji nie jest jednak absolutna. Przewidziano od niej wyjątki. Dotyczą one sytuacji, kiedy ustawa zasadnicza uzależnia wykonanie swego postanowienia od wydania ustawy lub przekazuje pewne kwestie do uregulowania w akcie normatywnym tego rodzaju.

Problem delegowania przez konstytucję pewnych spraw do uregulowania w drodze ustawy jest dyskusyjny. Wydaje się jednak, że stanowi konieczność podyktowaną praktyką zarówno legislacyjną, jak i polityczną. Nie może być jednak nadużywane. Wskutek zastosowania w konstytucji delegacji do wydania ustawy zmniejszeniu ulega poziom gwarancji ochrony praw jednostek i poziom stabilności poszczególnych rozwiązań ustrojowych. Są one bowiem zagwarantowane jedynie do pewnego stopnia (najczęściej ogólnego). Ogólność ta jest jednak konieczna w akcie o najwyższej pozycji w hierarchii źródeł prawa, potrzebna jest bowiem swoboda regulacyjna parlamentu, którego wola objawia się właśnie w formie ustaw. Inaczej ustawodawca nie mógłby efektywnie odpowiadać na wyzwania współczesności i dostosowywać polityk publicznych do realnych możliwości, zwłaszcza finansowych, państwa.

4. Umowy międzynarodowe i ich rodzaje

Ustawa zasadnicza w swej preambule mówi, między innymi, że konstytucję ustanawiają „wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […] świadomi potrzeby współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny Ludzkiej”. Innymi słowy, jest to świadomość konieczności nawiązywania i podtrzymywania współpracy z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi, czego dokonuje się, obok zaspokojenia własnych potrzeb, dla dobra wspólnego podmiotów, które tę współpracę nawiązują. Mogą to być dwa państwa, a może być ich więcej, jedna organizacja międzynarodowa, dwie lub więcej. Normatywnym wyrazem tej współpracy jest właśnie prawo międzynarodowe, do którego przestrzegania Rzeczpospolita się zobowiązała – o ile ma ono charakter wiążący. Prawo międzynarodowe, dawniej zwane prawem narodów, jest zapisane w umowach międzynarodowych.

Polityka zagraniczna jest prowadzona przez Radę Ministrów. Jej członek kierujący odpowiednim działem administracji rządowej – spraw zagranicznych – prowadzi między innymi negocjacje z przedstawicielami innych państw, mogące skutkować zawarciem umowy międzynarodowej. Jednak reprezentantem państwa w stosunkach zewnętrznych jest prezydent i to głowa państwa ratyfikuje (a także wypowiada) umowy międzynarodowe po przedstawieniu ich przez premiera. Zawiadamia o tym izby parlamentu[3]. Prezydent przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z konstytucją.

Ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią część porządku prawnego państwa. Są stosowane bezpośrednio, chyba że sama ustawa uzależnia realizację takiej umowy od wydania ustawy.

Ratyfikacja umów międzynarodowych (ich wypowiedzenie) dotyczy umów w sprawach: 1. pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych; 2. wolności, praw, obowiązków obywatelskich zawartych w konstytucji[4]; 3. członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej; 4. „znacznego” obciążenia państwa pod względem finansowym, 5. spraw uregulowanych w ustawie lub takich, dla których konstytucja wymaga ustawy. Tego rodzaju umowy w hierarchii źródeł prawa są umiejscowione między konstytucją a ustawami.

Konstytucja, przewidując wstąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, założyła możliwość powierzenia organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach”. Jest to szczególny rodzaj umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga ustawy lub referendum ogólnokrajowego – wybór trybu wyrażenia zgody na ratyfikację zależy od sejmu, który podejmuje go bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W przypadku wyboru trybu referendalnego zarządza się referendum wedle odrębnej procedury. Natomiast ustawa jest uchwalana przez sejm większością kwalifikowaną dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez senat także większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Jeśli umowa powołująca do życia tę organizację przewidywała wydawanie przez nią prawa, a została ratyfikowana, wówczas prawo to „w przypadku kolizji z ustawami ma pierwszeństwo”. Ten przypadek dotyczy prawa unijnego, w szczególności zaś rozporządzeń unijnych, które obowiązują bezpośrednio (w odróżnieniu od dyrektyw, których wdrożenie wymaga ustawy).

5. Ustawy i ich kategorie

Co do zasady ustawa jest podstawowym aktem normatywnym służącym do regulowania życia społeczno-gospodarczego państwa. Obecna konstytucja nie określa wprost materii ustawowej, można ją jedynie rozpoznać na podstawie katalogu spraw, które nie mogą być zawierane w rozporządzeniach z mocą ustawy, które mogą być uregulowane tylko w ustawie albo co do których konstytucja przewiduje wydanie (wymaga wydania) ustawy. De iure jest tylko jeden rodzaj ustawy, obecna konstytucja nie kategoryzuje ich, nie wprowadzono instytucji ustawy konstytucyjnej czy ustawy organicznej. Jednak w rzeczywistości jest ich kilka: ustawy zmieniające konstytucję, kodeksy, ustawy mające charakter wykonawczy względem ustawy zasadniczej, ustawy wyrażające zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych (o nich wyżej). Regulamin Sejmu wyróżnia także ustawy wykonujące prawo Unii Europejskiej. Różnią się one zarówno zakresem przedmiotowym, jak i trybem procedowania nad nimi.

Instytucja ustawy występuje także w konstytucjach innych państw. Charakterystyczną cechą systemu anglosaskiego jest możliwość występowania kategorii tzw. ustaw prywatnych, co wynika z tradycji lokalnego parlamentaryzmu. Warto wskazać, że taka kategoria była też znana parlamentaryzmowi I Rzeczypospolitej. W systemach węgierskim i francuskim występują ustawy organiczne i referendalne, we Włoszech konstytucyjne regulujące najważniejsze kwestie ustrojowe. We Francji zresztą konstytucja określa enumeratywnie, co musi być ujęte w ustawie, a co nie, i może być unormowane przez rząd.

W obecnie obowiązującej konstytucji 65 razy występuje stwierdzenie, że ustawa coś „określa”, cztery razy, iż tego rodzaju akty coś „określają”. Ponadto w 12 przypadkach (różnych od tamtych) stwierdzenia te mają charakter fakultatywny („może określić”). Dwukrotnie delegowanie regulacji następuje do regulaminu sejmowego (senackiego). Sformułowania o podobnym charakterze[5] pojawiają się w kolejnych 34 przypadkach. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że występują 103 (a może wystąpić ich 115) przypadki, w których dana ustawa będzie mieć charakter wykonawczy do ustawy zasadniczej[6].

Procedura legislacyjna względem ustaw została dość szczegółowo uregulowana w obecnej konstytucji. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom (konstytucja nie przesądza, czy pojedynczym czy zgrupowanym, a więc co najmniej dwóm), senatowi, prezydentowi i Radzie Ministrów, ponadto zaś grupie 100 tys. obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do izby niższej. Ustawy w sejmie są uchwalane w procedurze trzech czytań w sejmie: odbywają się one zarówno na plenum izby, jak i we właściwych przedmiotowo komisjach. Do wniesionego projektu mogą być zgłaszane poprawki, Rada Ministrów zaś przedstawia ponadto stanowiska względem projektów zgłaszanych przez inne podmioty niż ona sama. Marszałkowi sejmu przyznano prawo odmówienia przedłożenia pod głosowanie poprawki złożonej z pominięciem komisji. Do zakończenia drugiego czytania wnioskodawcy przysługuje też prawo wycofania projektu z sejmu.

Po uchwaleniu ustawy przez sejm co do zasady zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów przekazywana jest ona senatowi. Ten w ciągu 30 dni ma prawo „przyjąć”, a więc nie uchwalić, ustawę, „uchwalić” poprawki lub odrzucić ją w całości. Brak stanowiska izby wyższej uznano za milczącą zgodę na stanowisko izby niższej. W przeciwnym wypadku sejm ma prawo odrzucić poprawkę zaproponowaną przez senat lub jego uchwałę odrzucającą ustawę bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Ustawa jest następnie przekazywana przez marszałka sejmu prezydentowi, który ją podpisuje w ciągu 21 dni od dnia otrzymania bądź kieruje do Trybunału Konstytucyjnego (ta możliwość nie przysługuje w przypadku skierowania ustawy do sejmu do ponownego rozpatrzenia, o czym niżej). Jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za zgodną z konstytucją, wówczas prezydent jest zobligowany do jej podpisania, w przeciwnym razie – do odmówienia podpisania. Jeśli niezgodność z konstytucją dotyczy jedynie wybranych przepisów ustawy zasadniczej, wówczas Trybunał orzeknie, że „nie są nierozerwalnie związane z ustawą”, prezydent (po konsultacji z marszałkiem sejmu) ma prawo podpisać ustawę bez tych przepisów lub zwrócić ją sejmowi celem usunięcia niezgodności.

Prezydentowi przyznano także prawo zwrócenia ustawy sejmowi do ponownego rozpatrzenia „z umotywowanym wnioskiem”. Nie może być to więc decyzja całkowicie arbitralna, ale uargumentowana merytorycznie. Sejm może uchwalić ustawę ponownie, jednak tym razem już większością kwalifikowaną trzech piątych głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Wówczas prezydent jest zobligowany podpisać ustawę w ciągu 7 dni.

W postępowaniu ustawodawczym biorą więc udział: izba niższa, izba wyższa, prezydent – jest to nawiązanie do wynikającej z tradycji polskiego ustroju koncepcji trójstanowego parlamentu. Przy czym izba niższa została wyraźnie uprzywilejowana.

Kodeksy, a więc kodyfikacje poszczególnych gałęzi prawa, na poziomie konstytucji odróżniają się od innych ustaw tzw. zwykłych jedynie tym, że ich projektu nie można uznać za pilny, a więc rozpatrywany w specjalnej procedurze legislacyjnej przewidzianej Regulaminem Sejmu, zakładającej uproszczenia proceduralne i skrócenie terminów. Kodeksy są charakterystyczne dla kontynentalnej kultury prawa, występują we Francji i w Niemczech. W systemach, gdzie dominuje prawo zwyczajowe (np. anglosaskim), się nie przyjęły. Warto jednak wspomnieć o tzw. Kodeksie Stanów Zjednoczonych, złożonym z 53 działów zbiorze federalnego prawa ustrojowego i administracyjnego. Jest on cyklicznie opracowywany przez Biuro Rady Rewizji Prawa przy Izbie Reprezentantów celem ujednolicenia i uporządkowania prawa[7].

Ustawa o zmianie konstytucji została przewidziana art. 125 ustawy zasadniczej. Inicjatywę ustrojodawczą przyznano co najmniej jednej piątej ustawowej liczby posłów, senatowi oraz prezydentowi. Dla projektu ustawy o zmianie konstytucji przewidziano specjalne obostrzenia zakładające wydłużenie terminów normalnej procedury legislacyjnej. Ustawa o zmianie konstytucji jest uchwalana przez sejm większością kwalifikowaną dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz senat bezwzględną większością, a ponadto podpisywana przez prezydenta i ogłaszana w Dzienniku Ustaw.

Jeszcze większe obostrzenia, nawet od procedury wyżej opisanej, przewidziano w stosunku do zmiany konstytucji „dotyczącej przepisów rozdziału I, II lub XII”[8]. Wówczas istnieje możliwość przeprowadzenia referendum o charakterze postlegislacyjnym w stosunku do uchwalonej ustawy o zmianie konstytucji. Jego przeprowadzenie jest fakultatywne, odbywa się na wniosek podmiotu mającego prawo inicjatywy ustrojodawczej. W przypadku tego referendum nie przewidziano progu frekwencyjnego, którego osiągnięcie jest konieczne do uznania głosowania za wiążące jak w przypadku referendum ogólnokrajowego.  Wystarczy w tym przypadku większość głosujących, aby zmiana konstytucji została zatwierdzona.

Kontrola konstytucyjności ustawy o zmianie konstytucji jest kwestią sporną. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z konstytucją aktu, który ją zmienia z woli reprezentacji społeczeństwa, a czasem i całego społeczeństwa[9]. W literaturze przyjmuje się jednak, że taka kontrola jest dopuszczalna, ale jednocześnie jest ograniczona jedynie do aspektów proceduralnych i ich dochowania.

6. Rozporządzenia z mocą ustawy

Instytucja rozporządzeń z mocą ustawy jest znana polskiej tradycji ustrojowej. W II Rzeczypospolitej przewidywała je każda z dwóch obowiązujących w tym okresie ustaw zasadniczych. Po 1989 roku instytucja ta stała się elementem polskiego ustroju za sprawą Konstytucji małej z 1992 roku, jednak nie została zastosowana w praktyce. W związku z tym między innymi zrezygnowano z niej w konstytucji z 1997 roku z jednym wyjątkiem – możliwości wykorzystania jej w okresie stanu wojennego w sytuacji niemożności zebrania się sejmu na posiedzenie i tym samym uchwalenia ustawy.

Rozporządzenie takowe ma prawo wydać prezydent, ale tylko na wniosek Rady Ministrów. Nie jest to więc jego samoistna kompetencja, podobnie jak wprowadzenie stanu wojennego. Do wydawania rozporządzeń tego typu mają zastosowanie odpowiednie uregulowania ustawowe regulujące działanie państwa w okresie stanu wojennego. Rozporządzenie takie „musi odpowiadać stopniowi zagrożenia i zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”. Są to przesłanki każdego działania w ramach stanu wojennego, wydanie rozporządzenia zaś takowym niewątpliwie jest. Rozporządzenie nie może zmieniać: ordynacji wyborczych do sejmu, senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze prezydenta RP i ustawy o stanach nadzwyczajnych, w tym o stanie wojennym.  

Rozporządzenia tego typu podlegają kontroli Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z aktami wyższego rzędu, jako że zaliczają się do kategorii wskazanej w art. 188 pkt 3 konstytucji, a więc aktów wydawanych przez centralne organy państwa.

Instytucja zbliżona charakterem do rozporządzenia z mocą ustawy występuje też między innymi w Wielkiej Brytanii, we Francji i we Włoszech. Wówczas takie rozporządzenia są wydawane na wniosek parlamentu, w ściśle określonych przypadkach lub wymagają jego zatwierdzenia.

7. Rozporządzenia i inne akta o charakterze podstawowym

W tej kategorii należy przede wszystkim wyróżnić rozporządzenia – jedyne akta wykonawcze o charakterze powszechnie obowiązującym, ponadto zaś uchwały Rady Ministrów, zarządzenia prezydenta, zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów. O podobnym charakterze są uchwały sejmu i senatu oraz zarządzenia innych organów administracji publicznej. Prawo do wydawania rozporządzeń mają organy wskazane w konstytucji, a więc: Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie w Radzie Ministrów, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Warto przypomnieć, że niedługo po uchwaleniu obecnej konstytucji pojawiła się koncepcja przyznania tego prawa także Prezesowi polskiego banku centralnego. Organ ten posiada takie prawo na Węgrzech. W tym kraju rozporządzenia mogą wydawać także organy regulacyjne tworzone przez parlament.

Organy upoważnione do wydawania rozporządzeń czynią to na podstawie „szczegółowego upoważnienia”, określającego w ustawie organ właściwy do jego wydania (który nie może się zrzec tego uprawnienia na rzecz innego), zakres spraw przekazanych do ujęcia w rozporządzeniu i wytyczne dotyczące jego treści. Konstrukcja ta przeciwstawiana jest upoważnieniu ogólnemu, także zawieranemu w ustawach, ale zazwyczaj na końcu aktu, jak to było praktykowane chociażby w II Rzeczypospolitej. Celem takiego rozporządzenia jest „wykonanie ustawy”.

Zarządzenia są wydawane jedynie na podstawie ustawy, jednak nie mogą „stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów”. Podobnego zastrzeżenia nie ma w stosunku do uchwał, które należą do tej samej kategorii źródeł praw co  zarządzenia. Zarówno te pierwsze, jak i te drugie podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Wykonują ją sądy administracyjne.

Sejm i senat podejmują uchwały większością głów, chyba że ustawa lub uchwała sejmu stanowi inaczej. Najważniejszymi uchwałami są regulaminy izb.

Prezydent ma ponadto prawo wydawania postanowień w zakresie realizacji kompetencji, których nie wykonuje, wydając rozporządzenia i zarządzenia. Akty urzędowe, wśród nich także te wyżej wymienione, podlegają kontrasygnacie prezesa Rady Ministrów – nie dotyczy to 30 kompetencji wymienionych explicite przez konstytucję, tworzących instytucję prerogatyw głowy państwa zależnych od jego arbitralnej decyzji. Często uprawnienia wynikające z prerogatyw przenoszone są także na kompetencje z nimi związane, zwane też pochodnymi, co budzi wątpliwości z perspektywy zasady legalizmu.

8. Prawo miejscowe

O prawie miejscowym konstytucja wypowiada się w jednym miejscu, całość materii przekierowując w istocie do unormowania w ustawie. Prawo miejscowe składa się zarówno z aktów wydanych przez jednostki samorządu terytorialnego (JST), jak i przez organa administracji rządowej (wojewodowie i organa administracji niezespolonej). Podlegają one kontroli ze strony sądów administracyjnych. JST wydają akta o charakterze wykonawczym (władze wykonawcze: wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast, zarządy powiatów, starostowie) lub o charakterze prawodawczym (władze uchwałodawcze: rady i sejmiki). Publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Akta prawa miejscowego podlegają kontroli pod względem legalności ze strony sądu administracyjnego, prawo miejscowe JST ponadto kontroli ze strony wojewody. Obecna konstytucja nie przewiduje kontroli aktów prawa miejscowego JST przez jednostkę wyższego stopnia względem niej z uwagi na to, że struktura samorządu terytorialnego nie została oparta na zasadzie hierarchiczności.

Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. W związku z tym prawo poszczególnych samorządów, w szczególności województw, nie tworzy odrębnych systemów prawnych podobnie jak w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, we Włoszech czy w Niemczech (wówczas konstytucja określa to, co musi, albo może regulować prawo federalne). Pod tym względem Polska zbliżona jest do Francji i Węgier.

9. Prawo sądowe

Prawo sądowe jest szczególnym rodzajem źródła prawa, niewspomnianym w polskiej konstytucji. Problem dotyczący prawa sądowego to w istocie problem dwóch kwestii: granic swobody orzeczniczej sądów i trybunałów oraz granicy między stanowieniem a stosowaniem prawa[10], a więc między legislatywą a judykatywą. Trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy stanowienie prawa oznacza stanowienie tylko przepisów prawnych w znaczeniu lex czy także stanowienie norm o charakterze zbliżonym do ius.

Prawem sędziowskim są orzeczenia sądowe i trybunalskie statuujące nowe normy prawne, nieznane dotychczasowemu systemowi prawa stanowionego. Dorota Dąbek, autorka monumentalnej monografii poświęconej opisywanemu zagadnieniu[11], za orzeczenia, które stanowią prawo sędziowskie, uznała w szczególności wyroki interpretacyjne i zakresowe TK oraz uchwały SN i NSA, stanowiące dla sądów punkt odniesienia w orzekaniu i instrument zapewniania jednolitości orzecznictwa. Prawo sędziowskie w jej przekonaniu jest źródłem prawa, o ile nie jest niezgodne z normami pierwotnymi, a więc konstytucją i ustawami, a także umowami międzynarodowymi. Moim zdaniem powyższe stanowisko w pełni zasługuje na zaakceptowanie.

Niewskazane byłoby, moim zdaniem, zrównywanie pozycji prawa sędziowskiego i stanowionego, będącego wynikiem decyzji organów państwowych umocowanych do tego konstytucją i demokratycznym mandatem. Oznaczałoby to, że los przeważającej części społeczeństwa znalazłby się poza demokratyczną kontrolą.

Wspomniane wcześniej wyroki TK swym charakterem zbliżają się nawet do aktów normatywnych, oddalają zaś od wyroków sądowych. Orzeczenia TK zgodnie z konstytucją mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – zniesiono możliwość uchylania ich przez sejm, którą dysponował przed 1997 rokiem. Orzeczenia dotyczące zgodności hierarchicznej prawa podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w tym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszony został akt normatywny, z którym akt podlegający badaniu został zestawiony we wniosku o kontrolę. Co do zasady wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Należy też zauważyć, że Polska należy do kultury prawa kontynentalnego, reprezentowanej przez takie państwa jak chociażby Niemcy, Francja i Węgry. System common law i konwenansów konstytucyjnych, charakterystyczny dla Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych (choć w mniejszym zakresie), jest nam obcy. Chociaż pod wpływem tego systemu oraz globalizacji i integracji europejskiej rola sądów konstytucyjnych (Bundesverfassungsgericht w Niemczech, Rady Konstytucyjnej we Francji) stopniowo rośnie.

Tadeusz Mroziuk – magister historii, archiwista, od 2018 roku doktorant Wydziału Historycznego Uniwersytetu Warszawskiego, gdzie prowadzi badania nad myślą polityczną i historią ustroju Rzeczypospolitej, w szczególności w II połowie XVIII wieku. Autor kilku publikacji naukowych, współorganizator (razem z kołami naukowymi) konferencji i debat naukowych dotyczących zagadnień konstytucyjnych. Współautor raportu Fundacji Republikańskiej „TOP100PL”. Redaktor naczelny wydawnictwa naukowego „Dyskusje konstytucyjne. Od przeszłości ku przyszłości”, Warszawa 2019.

[1] Przede wszystkim ustawa z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych  aktów prawnych (DzU z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.) oraz ustawa z dnia 14.04.2000 r. o umowach międzynarodowych (DzU z 2000 r. Nr 39, poz. 443 ze zm.).

[2] O przyrodzonej godności człowieka wspomina też preambuła, w której zawarte zostało wezwanie wszystkich do stosowania konstytucji dla dobra państwa z zachowaniem, między innymi, tej właśnie wartości.

[3] Przy okazji można zauważyć niekonsekwencję. W art. 89 ust. 2 mowa jest o tym, że zawiadamia się sejm o zamiarze ratyfikacji, w art. 133 ust. 1 pkt 1 zaś, że zawiadamia sejm i senat. Jednak w pierwszym przypadku dokonuje tego premier, w drugim prezydent. Może być tak – i powinno, biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego ustrojodawcy – że premier jest łącznikiem z sejmem, prezydent zaś z senatem.

[4] Warto przy tym zauważyć, że chodzi tylko o obywateli, nie o wolności i prawa człowieka, ponieważ te drugie mają charakter powszechny.

[5] Chodzi o zwroty: „na zasadach i w trybie określonym w ustawie”, „w sposób określony w ustawie”, „w granicach określonych w ustawie”, „w przypadkach określonych w ustawie”, „w drodze ustawy”, „w przypadkach określonych ustawą”, „określony w ustawie”.

[6] Obliczenia własne.

[7] https://pl.wikipedia.org/wiki/System_prawny_Stan%C3%B3w_Zjednoczonych (dostęp 10.12.2019 r.) oraz https://pl.wikipedia.org/wiki/Kodeks_Stan%C3%B3w_Zjednoczonych (dostęp: 10.12.2019 r.).

[8] Osobnym problemem, niejednokrotnie już podnoszonym, jest kwestia, co oznacza właściwie słowo „dotyczący”: czy zawarty w danym rozdziale czy nawiązujący do przepisu w nim zawartego.

[9] Warto zauważyć, że kontrola konstytucyjności ustawy o zmianie konstytucji nie została przewidziana w rozdziale o zmianie konstytucji. Ci, którzy dopuszczają takową w stosunku do ustawy tego rodzaju, odwołują się do unormowań dotyczących procedury legislacyjnej ustaw zwykłych. Jeśli tak, to podobnie powinno być w przypadku referendum. Procedura referendum wstępnego także nie jest ujęta w tym rozdziale. I trzeba odwołać się do referendum ogólnokrajowego. Jeśli nie powinno tak być, to we wszystkich przypadkach należy postępować według takiej samej wykładni ustawy zasadniczej: nie można organizować referendum wstępnego, ponieważ nie przewiduje go żaden z przepisów zawartych w rozdziale o zmianie konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie może badać konstytucyjności ustawy o zmianie konstytucji, ponieważ takowej nie przewidziano w tym rozdziale. Lub odwrotnie, byle konsekwentnie, według wykładni prawa tego samego rodzaju.

[10] Jeszcze innym problemem jest granica między wykonywaniem prawa a jego stosowaniem, a więc granica między władzą wykonawczą a sądowniczą.

[11] D. Dąbek, „Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym”, Warszawa 2010.