I armaty, i masło
Tomasz Szatkowski
Wobec fatalnego stanu polskiego sektora produkcji potencjał posiadania własnego przemysłu zbrojeniowego jest jednym z nielicznych światełek w tunelu. Daje bowiem szansę na odrodzenie narodowej myśli technicznej i zintegrowanego z zapleczem badawczym i szkolnictwem potencjału wytwórczego.
Wypowiedź prof. Jadwigi Staniszkis o możliwości współdziałania obecnej opozycji z prezydentem Bronisławem Komorowskim w celu dania gospodarce impulsu poprzez rozwój technologii podwójnego zastosowania wywołała sporo zamieszania ((„Bez zasadniczych zmian Polska się rozpłynie. Z Jadwigą Staniszkis rozmawia Bartłomiej Radziejewski”, „Rzeczy Wspólne” 2011, nr 3(5) )).
Celem tego artykułu nie jest jednak rozważanie realności wymiaru politycznego tej koncepcji. Chcę pominąć także dyskusję nad założeniem, iż znajdujący się w otoczeniu Bronisława Komorowskiego oficerowie WSI mogą w niej odegrać wspierającą rolę (osobiste doświadczenie nakazuje mi być sceptycznym wobec tego scenariusza). Muszę się natomiast zgodzić ze Staniszkis, iż w domenie obronności obecny prezydent ma na swoim koncie także i pewne pozytywne dokonania. Należy do nich choćby ustabilizowanie od 2001 roku finansowania MON na poziomie 1,95 PKB (w ramach tzw. Planu Komorowskiego). Moim celem jest jednak przede wszystkim analiza dotycząca samej istoty propozycji Staniszkis, tj. realności i celowości oparcia rozwoju Polski na przemyśle zbrojeniowym i technologiach podwójnego zastosowania.
Przemysł w zapaści
Tezę znanej socjolog wiązać należy z zaleceniami raportu Polskiego Lobby Przemysłowego (PLP) im. Eugeniusza Kwiatkowskiego „Przyczyny i konsekwencje globalnego kryzysu finansowogospodarczego i jego przejawy w Polsce” oraz nawiązującymi do nich wnioskami Ogólnopolskiej Konferencji pt. „Modernizacja Wojsk Lądowych impulsem rozwojowym dla gospodarki”, zorganizowanej w maju br. w Warszawie przez PLP i WAT. Raport w zdecydowany sposób krytykuje pasywną neoliberalną politykę gospodarczą III RP skutkującą deindustrializacją Polski. Jej skutkiem miało być obniżenie aktywności zawodowej społeczeństwa, zwiększenie deficytu handlowego szczególnie w segmencie dóbr wysoko przetworzonych, brak sprzężenia gospodarki z zapleczem naukowym i badawczo-rozwojowym oraz brak powiązania programów infrastrukturalnych z ofertą krajowych dostawców ((Raport PLP s. 92-93)). Autorzy raportu opowiadają się za przejściem do polityki aktywnej i propopytowej. Jednym z głównych jej filarów miało by być „podjęcie programu reindustrializacji gospodarki, (…) ze szczególnym uwzględnieniem kapitału krajowego, wspierającego rozwój określonych dziedzin przemysłu państwowego (…) obejmującego również uformowanie silnego sektora przemysłu państwowo-prywatnego, który powinien obejmować przemysły wysokiej techniki oparte na najnowocześniejszych technologiach np. przemysł obronny” (( Tamże s. 115)).
Konkluzje konferencji położyły nacisk m.in. na tworzenie nowoczesnych technologii podwójnego zastosowania, które „decydują o rynkowej przewadze konkurencyjnej i napędzają całą gospodarkę i jednocześnie umożliwiają obniżanie kosztów wprowadzania na rynek nowych wyrobów i rozwiązań” a „odpowiednio koordynowane mogą przyczynić się do rozwoju całych sektorów gospodarki przy równoczesnym dofinansowaniu prac na rzecz systemu obronnego państwa”.
W tym miejscu muszę zaznaczyć, że celem niniejszego artykułu nie jest również teoretyczne rozważanie przewagi popytowej polityki gospodarczej nad polityką podażową. Reguły gry w Unii Europejskiej i podpatrywanie skoordynowanych działań lobby przemysłowo-badawczego czołowych państw zachodnich nie dają nam w zasadzie wyboru. Służą one skierowaniu funduszy unijnych bezpośrednio, czy też pośrednio, choćby poprzez politykę klimatyczną na innowację i wsparcie określonych sektorów przemysłu. Chcąc być konkurencyjnymi w międzynarodowej rywalizacji, musimy więc zacząć grać według tych samych reguł proaktywnej polityki przemysłowej państwa
Światełko w tunelu
Trudno nie zgodzić się z obserwacją Jerzego Horodeckiego i Pawła Soroki, autorów raportu PLP, że w trakcie dwóch ostatnich dekad doszło do dezintegracji wielu istotnych dziedzin przemysłu. Symboliczne w tym kontekście jest wieńczące ten proces fiasko żenująco nieudolnych zabiegów mających na celu uratowanie stoczni, w czasie gdy ta sama sztuka, w tych samych warunkach udała się naszym zachodnim sąsiadom. Przeniesienie z Polski do Włoch produkcji Fiata Pandy może być z kolei dowodem na to, że zagraniczne inwestycje, nawet na tak dużą skalę jak te dotyczące przemysłu samochodowego w Polsce wobec skoordynowanej i kierującej się narodowym interesem polityki ich krajów pochodzenia, nie są wystarczającym remedium na deindustrializację.
Na przedstawionym przez autorów raportu tle – diagnozie obecnego stanu polskiego przemysłu – potencjał posiadania własnego przemysłu zbrojeniowego jest jednym z nielicznych światełek w tunelu. Daje bowiem szansę na odrodzenie narodowej myśli technicznej i zintegrowanego z zapleczem badawczym i szkolnictwem potencjału wytwórczego. Stało się tak pomimo głodowych wydatków lat 90. i wieloletniego braku spójnej strategii państwa. Kluczowe jest, że spośród spółek państwowych w najlepszym stanie znajdują się te, które dzięki strategicznym programom rządowym, a także transferowi na podstawie offsetu, uzyskały dostęp do nowych technologii. Zauważyć też trzeba wzrastającą w naszej zbrojeniówce rolę i efektywność polskiego kapitału prywatnego. Za jego czołowych przedstawicieli można uznać spółki specjalizujące się w sprzęcie dowodzenia i łączności a także zarządzania polem walki i naprowadzania celów, takie jak choćby WB Electronics z Ożarowa Mazowieckiego. To powinno cieszyć szczególnie, ta technologia to rdzeń współczesnej rewolucji w technologii militarnej. W połączeniu z potencjałem istniejącym w dość dobrze radzących sobie państwowych spółkach grupy Bumar, takich jak PIT czy Radwar, produkujących obok radarów także sprzęt dowodzenia i łączności dla sił powietrznych i obrony przeciwlotniczej, daje to unikalne możliwości na tle innych krajów Europy Środkowowschodniej.
Potencjał przemysłowo-zbrojeniowy w jego części państwowej, mimo pełzającej od lat konsolidacji, jest jednak nadal w znacznej mierze zdefragmentaryzowany, a jego moce produkcyjne nie są zoptymalizowane. Przy odpowiednim poziomie determinacji można by jednak zracjonalizować i zoptymalizować jego strukturę, w partnerstwie z prężnymi polskimi firmami prywatnymi. Zastanówmy się więc, jakie powinno być miejsce tego potencjału w kreatywnej polityce państwa. Powinniśmy na to zagadnienie patrzeć z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego, ale także polityki gospodarczej.
Zbrojeniówka dla bezpieczeństwa
W ramach pierwszego kryterium warto sięgnąć do metodologii przyjętej przez RAND Corporation ((G.F. Treverton, J.G. Seth, „Measuring National Power”; RAND Corporation 2005, s. 140-142)). Według tejże, potencjał militarny danego państwa zależy od czynników, które można pogrupować w matrycy trzech poziomów analizy. Te poziomy to: zasoby, czynniki konwertujące zasoby, oraz będąca wynikiem tej konwersji, charakteryzująca się innymi cechami dla każdego przypadku „sprawność bojowa” sił zbrojnych. Celowość wyróżnienia tych poziomów w spojrzeniu RAND wynika z chęci zrozumienia wielorakiego charakteru procesów, które prowadzą do efektywności siły militarnej danego państwa. Baza przemysłowo-obronna ma swoje miejsce w pierwszym poziomie analizy, obok takich czynników jak charakterystyka budżetu obronnego, czynnika ludzkiego, arsenału sił zbrojnych, infrastruktury wojskowej oraz szkolnictwa wojskowego.
Analiza bazy przemysłowo-obronnej jako czynnika zasobów wojskowych państwa ma znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa dostaw, a także ich dopasowania do potrzeb sił zbrojnych. Pokazuje, jakie instrumenty militarne są dostępne w kraju, a w zakresie których z kolei konieczny jest import. Różni badacze ((W. Walker, P. Gummett, J. Reppy, S. Schofield, tamże.)) proponują tu matrycę złożoną z jednej strony z kompleksów bojowo-informacyjnych, a z drugiej ze składających się na nie, różnych poziomów technologicznej złożoności, od całych systemów uzbrojenia do podstawowych technologii materiałowych.
W mojej ocenie, z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa nie ma potrzeby dysponowania pełną samowystarczalnością w poprzek całej tej skali. Cykl produkcji systemów uzbrojenia, takich jak samolot wielozadaniowy, śmigłowiec czy czołg, jest na tyle długi, że przy średniej długości konfliktu zbrojnego produkcja krajowa wpłynie na wielkość arsenału w marginalnym stopniu. Dlatego o preferencji utrzymania produkcji danego typu skomplikowanego systemu uzbrojenia powinno decydować kryterium gospodarcze, o którym niżej. Kryteria bezpieczeństwa powinny natomiast nakazywać posiadanie zdolności do serwisu i remontu takiego sprzętu w kraju. Dyskusyjna jest, z tego punktu widzenia, konieczność posiadania wszystkich podstawowych technologii materiałowych danego rodzaju uzbrojenia. W dobie sięgania przez wytwórców zbrojeniowych po technologie cywilne „z półki” istnieje bezpieczna, dość szeroka gama dostawców gwarantująca szybkie dostawy. Dopiero perspektywa efektywnego i długotrwałego embarga może uzasadniać konieczność utrzymania pełnej samowystarczalności w tej dziedzinie. Największe znaczenie dla bezpieczeństwa narodowego ma przedział dotyczący komponentów systemów uzbrojenia i ich składowych. Dotyczy to zwłaszcza takich produktów jak amunicja czy pociski rakietowe, oraz wyposażenie żołnierza. Jego dokładna kompozycja zależeć powinna od uwarunkowań strategicznych państwa i zostać zdefiniowana przez ministerstwo obrony.
Dodatkowym nieekonomicznym kryterium polityki państwa wobec przemysłu zbrojeniowego jest jego miejsce jako instrumentu w polityce międzynarodowej. Dysponowanie określonymi technologiami przez dane państwo jest częściej atutem niż obciążeniem dla jego dyplomacji ((M. Terlikowski, „Liberalizacja Rynku Produktów Obronnych Unii Europejskiej”, Materiały Studialne PISM, Nr 15, Kwiecień 2011.)).
Sprężyna rozwoju?
Gospodarcze aspekty polityki przemysłowo-obronnej dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze chodzi o pozostawienie wydawanych na uzbrojenie pieniędzy w kraju. Po drugie istotny jest rozwój technologii podwójnego zastosowania, które będą służyły mądrej industrializacji zarówno w sferze zbrojeniowej, jak i cywilnej. Warto zauważyć, że to ostatnie może być problematyczne w ramach reżimu prawnego UE. Rozwój oraz zakupy technologii uzbrojenia korzystają wciąż z ograniczanego wyłączenia art. 346 Traktatu o Funkcjonowaniu UE dotyczącego „podstawowego interesu bezpieczeństwa”. Zezwala ono na preferencje krajowych podmiotów przy zamówieniach, a także na różne, bardziej elastyczne formy pomocy publicznej w tym wsparcia badań i rozwoju. Nic dziwnego, że szereg państw Europy Zachodniej próbuje tę furtkę wykorzystać dla pomocy publicznej dla swojego przemysłu. Przykładem może być znów Francja, która w ramach pakietu antykryzysowego zamówiła dodatkowe okręty w swoich stoczniach.
Biorąc pod uwagę aspekty gospodarcze, ciekawe jest spostrzeżenie analityków McKinsey, którzy dowodzą, że z punktu widzenia samego budżetu obronnego, znacznie tańszy od budowania własnych programów jest zakup importowanego uzbrojenia ((McKinsey on Government nr5/2010)). To tłumaczy np. duże potencjały niektórych państw na Bliskim Wschodzie, czy potęgę izraelskich sił powietrznych (gdzie zakupy samolotów są w znacznej mierze finansowane z amerykańskiego funduszu pomocowego). Z drugiej jednak strony fundusze wydane na własne programy zbrojeniowe zwracają się gospodarce trzykrotnie (na przykładzie Wielkiej Brytanii). Przemysł zbrojeniowy był w minionej dekadzie dziedziną gospodarki przynoszącą rentowność wyższą od średniej ((„European Defense Trends Budgets, Regulatory Frameworks, and the Industrial Base” An Annotated Brief; CSIS Defense-Industrial Initiatives Group, Maj 2010. )). Wspominając typologię produktów bazy przemysłowo-zbrojeniowej, chciałbym podkreślić, że z ekonomicznego punktu widzenia należy strzec się przed, często motywowaną megalomanią, koncentracją uwagi na ostatecznym montażu dużych systemów uzbrojenia, oraz budowaniu wielu imponujących acz niewdrażanych prototypów. Analizując ostatnią decyzję rządu o dokapitalizowaniu Grupy Bumar funduszami na rozwój kilku systemów uzbrojenia, w tym polskiej lądowej platformy bojowej Anders, warto zauważyć, że gros jej całkowitego kosztu stanowić będą wciąż kluczowe komponenty zagranicznego pochodzenia, takie jak silnik, główny oręż, systemy ochrony aktywnej. Andersa warto produkować z kilku powodów. Istnieje wymagany efekt skali – duży potencjał w zakresie produkcji pojazdów pancernych, a Wojska Lądowe czeka wymiana kilkuset pojazdów tego typu. Ponadto integracja komponentów w ramach całych systemów uzbrojenia pozwala także na kontrolę nad końcowym eksportem, co powinno poprawić słabą eksportową passę Bumaru. Ważniejsze jednak wydaje się to, co być może pominięto: opracowanie nowoczesnej technologii kluczowych komponentów, które później można sprzedać różnym producentom systemów. Z reguły technologie podstawowe mają też większy potencjał podwójnego zastosowania.
Drugim obszarem, na który warto zwrócić uwagę, jest wspominana wcześniej w kontekście bezpieczeństwa narodowego zdolność do serwisu i remontu sprzętu. Wiele różnych badań wskazuje, że w „cyklu życiowym” danego sprzętu, jego utrzymanie kosztuje kilkakrotnie więcej niż cena wyjściowa ((A. Navaro-Galera, R. Ortuzar Maturana, „Innovating in defence policy through spending efficiency: The Life Cycle Costing model”, „Journal of Policy Modelling” 33 (2011) 407–425; a także McKinsey on Government nr5/2010.)). Należy więc nauczyć się metodologii całościowego kosztu „cyklu życiowego”, „zdolności bojowej”, a w efekcie dążyć do tego, aby eksploatacja, serwis i produkcja części zamiennych kosztowały jak najmniej i odbywały się w kraju.
Dlatego na kryteria ekonomiczne polityki przemysłowo-zbrojeniowej należy patrzeć z punktu widzenia całej gospodarki. Aby osiągnąć te wyniki, potrzebny jest jednak wspomniany efekt skali (dwukrotne zwiększenie zamówienia skutkuje średnio 10 proc. spadkiem ceny jednostkowej) ((M. Terlikowski, dz. cyt. )), na który składa się wielkość krajowych zamówień i ich unifikacja, perspektywy eksportu i potencjał istniejącej już bazy przemysłowej.
Jakiej polityki potrzebujemy
Podsumowując ogólne wytyczne tworzenia polityki przemysłowo-zbrojeniowej, warto zauważyć, że powinna ona polegać na właściwym moderowaniu przez rząd interesów motywowanych bezpieczeństwem narodowym i interesów gospodarczych.
Jak na tym tle wygląda, a jak powinna wyglądać, polityka przemysłowo-zbrojeniowa Polski? Niestety, charakteryzuje ją typowy dla wielu dziedzin polityki naszego kraju brak spójnej strategii. Najbardziej uderzająca jest wieloletnia niemożność wyartykułowania interesów obronności w sferze zbrojeniowej, przede wszystkim w formie tzw. listy uzbrojenia o strategicznym znaczeniu wskazującej, jakie rodzaje broni powinny być produkowane w kraju. Ta indolencja i pasywność biurokracji MON doprowadziła do symptomatycznej dla obecnej ekipy decyzji o powierzeniu tej oceny „podmiotowi uznanemu na rynku świadczonych usług” ((Rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 2011 roku w sprawie wsparcia niebędącego pomocą publiczną; „Dziennik Ustaw” 2011 Nr 174, poz 1040.)), czyli do outsourcingu kształtowania jednego z bardziej wrażliwych elementów polityki obronnej państwa.
W przypadku Polski na kształt tej listy powinny wpływać uwarunkowania związane z ewentualnym konfliktem zbrojnym na obszarze Niziny Środkowoeuropejskiej. W efekcie należałoby podkreślić potrzebę posiadania własnej wytwórczości amunicji, wyposażenia i broni indywidualnej i zespołowej, broni przeciwpancernej i przeciwlotniczej, a także remontu i serwisu całych platform uzbrojenia (czołgi, samoloty, śmigłowce). Z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa konieczne jest posiadanie technologii kryptografii, łączności, dowodzenia, zarządzania polem walki oraz sensorycznych (radary, optoelektronika).
Badania wskazują, że także wspomniana wcześniej metodologia zakupów według cyklu życiowego jest jedną z pięt achillesowych niekompetentnych biurokracji resortów obrony naszego regionu, w tym niewątpliwie i naszego MON ((A. Navaro-Galera, dz. cyt., s. 407-425.)).
Również mechanizmy wspierania przemysłu zbrojeniowego z powodów obronnych (Plan Mobilizacji Gospodarki – PMG) przez Ministerstwo Gospodarki są anachroniczne, oparte na kryteriach socjalnych i oderwane od potrzeb wojska. PMG powinien być zaktualizowany w oparciu o rzeczywiście pożądane moce wytwórcze i technologie. Inny instrument MG – offset dla swej skuteczności jako impulsu technologicznego dla zbrojeniówki wymaga aktywnego i spójnego z wizją polityki przemysłowo-zbrojeniowej formułowania krajowych oczekiwań przez resort. Do kompetencji Ministerstwa Gospodarki oraz Ministerstwa Nauki powinno należeć zidentyfikowanie tych obszarów, w ramach których baza przemysłowa i przewidywane zakupy MON pozwalają na bardziej ambitną politykę przemysłowo-zbrojeniową i zdefiniowanie pożądanych technologii podwójnego zastosowania. Z tego punktu widzenia obok wymienionych wcześniej ważnych dla bezpieczeństwa zdolności, ważne jest też utrzymanie i rozwój w kraju przemysłu pancernego i artyleryjskiego. Przetargi na nowe śmigłowce powinny być wykorzystane do rozwinięcia spóźnionego dialogu z obecnymi w Polsce zagranicznymi koncernami, w celu wykorzystania ich obecności do rozwoju krajowej bazy badawczo-rozwojowej, krajowych poddostawców oraz serwisu tych maszyn. Odnośnie do technologii podwójnego zastosowania – niestety, od schyłku zimnej wojny przemysł zbrojeniowy nie dysponuje już skalą i nakładami na badania, które mogłyby z niego czynić podstawę rozwoju gospodarczego. Nawet nasz prężny prywatny przemysł produkujący sprzęt łączności i zarządzania polem walki tworzy aplikacje technologii wziętych z „cywilnej”, najczęściej niestety zagranicznej półki. Niemniej jednak warto podjąć starania, aby poprzez kumulację skali informatyzacji Sił Zbrojnych (i innych służb) rozwinąć potencjał nowoczesnych technologii łączności i informatycznych czy robotyki, a także by przy okazji programu Anders pozyskać technologie nowoczesnych napędów hybrydowych.
Strategia przede wszystkim
Formułowane przez MON założenia dotyczące bezpieczeństwa oraz postulaty ekonomiczne autorstwa MG i MN powinny być uzgodnione w spójnej strategii przemysłowo-zbrojeniowej na szczeblu Rady Ministrów. Ostatnia z tych prób, Strategia dla Przemysłu Zbrojeniowego z sierpnia 2007 roku, była pozbawiona aktywnego udziału MON, i mimo deklaracji nie jest przez obecny rząd implementowana. Dlatego właściwym wydaje się odtworzenie czegoś na kształt Komitetu Spraw Obronnych rządu jako ciała właściwego w tych kwestiach oraz wyposażenie go w fachowe zaplecze w KPRM.
Czynnik, jaki trzeba wziąć pod uwagę, to fakt, że obecnie będzie jeszcze trudniej stworzyć tę spójną wizję. Tak zwany Pakiet Obronny Dyrektyw UE ogranicza możliwość tworzenia narodowych preferencji. Odpowiedzią powinno być więc promowanie odformalizowanych, informacyjnych relacji pomiędzy zapleczem przemysłowo-badawczym a siłami zbrojnymi, tak aby to pierwsze znało dalekosiężne zamierzenia MON.
Dobrze, że potencjał przemysłu zbrojeniowego zostaje w Polsce ponownie dostrzeżony. Aby go wykorzystać i rozwinąć, potrzebujemy mądrej, proaktywnej i skoordynowanej polityki państwa oraz sieciowej i nieformalnej współpracy administracji z państwowym i prywatnym przemysłem i zapleczem badawczo-rozwojowym. Mimo że nie należy zbytnio przeceniać perspektyw stworzenia w ten sposób technologii podwójnego zastosowania, taka polityka ma szanse przynieść duże korzyści naszej gospodarce. Nawiązując do znanego dylematu ekonomicznego, nie powinniśmy więc być zmuszeni wybierać pomiędzy armatami i masłem.
Tomasz Szatkowski (ur. 1978), absolwent WPiA UW, Podyplomowego Studium Bezpieczeństwa Narodowego – ISM UW oraz Department of War Studies King’s College London (MA in War Studies). W latach 2005-2006, jako doradca Ministra Koordynatora ds. Służb Specjalnych oraz członek Komisji Weryfikacyjnej WSI, pracował nad reformami: nadzoru i zadaniowania służb specjalnych oraz wojskowych służb specjalnych. W latach 2006-2008 Przewodniczący Rady Nadzorczej, a potem wiceprezes Grupy Bumar. W latach 2009-2011 członek rady nadzorczej i p.o. Prezesa TVP. Obecnie doradca ds. bezpieczeństwa i obronności Grupy Politycznej EKR w Parlamencie Europejskim.
