Emerytura albo gospodarstwo
Rolnik, aby otrzymać rentę lub emeryturę, musi zbyć swoje gospodarstwo – taka jest interpretacja Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Rolnicy twierdzą, że są jedyną grupą zawodową, która w takiej sytuacji musi oddać swój warsztat pracy. Jaki jest rzeczywisty stan prawny w tej materii? Czy jest on przestrzegany? Czy są potrzebne zmiany?
Ubezpieczenie społeczne rolników ma charakter składkowo-budżetowy, przy czym głównym źródłem finansowania świadczeń jest dotacja uzupełniająca z budżetu państwa. Mamy zatem do czynienia w istocie z zaopatrzeniową metodą realizacji zabezpieczenia społecznego, a nie ubezpieczeniową. Emerytura rolnicza jest faktycznie emeryturą państwową, gdyż jej część nieskładkowa wynosi 85–95 proc. emerytury podstawowej i jest finansowana z budżetu. Dla władzy publicznej emerytura jest więc instrumentem polityki rolnej. Traktuje ją jako państwową rekompensatę za zakończenie prowadzenia działalności rolniczej i przekazanie gospodarstwa w inne ręce, by nadal trwała w nim produkcja. Celami takiej polityki są poprawa struktury obszarowej rolnictwa i przyspieszenie wymiany pokoleń.
Prawo do emerytury i renty a prawo własności
Emerytura rolnicza przysługuje osobie, która podlegała ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 25 lat i osiągnęła wiek emerytalny, który dla kobiety wynosi 60 lat, a dla mężczyzny – 65 lat. Renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który jest trwale lub okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym.
W ogólnych warunkach nabycia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych nie występuje przesłanka rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Wedle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników[1] wypłata emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia jest jednak częściowo zawieszana, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą. Zawieszenie wypłaty dotyczy części uzupełniającej emerytury rolniczej lub renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Przypomnijmy – emerytura i renta rolnicza nie są świadczeniami jednorodnymi, gdyż składają się z części składkowej oraz części uzupełniającej, która wynosi 85–95 proc. emerytury podstawowej. O ile część składkowa ma charakter stały, o tyle wypłata części uzupełniającej została uzależniona przez ustawodawcę od zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.
Zgodnie z art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadzi działu specjalnego. W praktyce oznacza to wyzbycie się własnego lub zależnego gospodarstwa rolnego. Ustawodawca nieco złagodził warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez wprowadzenie pewnych wyjątków. Największe znaczenie ma wyjątek pozwalający rolnikowi na zachowanie własności gospodarstwa rolnego pod warunkiem wydzierżawienia gruntów na podstawie umowy pisemnej zawartej z osobą obcą co najmniej na 10 lat.
Aktualna regulacja powoduje, że emeryt lub rencista, który nie chce już prowadzić gospodarstwa, powinien przenieść jego własność i posiadanie na inną osobę w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub dożywocia. Jeżeli nie jest możliwe znalezienie nabywcy, wówczas gospodarstwo rolne może zostać przejęte za odpłatnością na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.
Stanowisko sądów
Zasada, że zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej następuje z chwilą zbycia własności lub posiadania gospodarstwa rolnego, została wyraźnie osłabiona przez wykładnię funkcjonalną stosowaną przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne. Przełomowe znaczenie miała uchwała SN z 6 maja 2004 r.[2] Wedle oceny SN wskazany wyżej przepis służy wyłącznie ułatwieniom dowodowym. Rolnicy będący właścicielami gospodarstw wymienionych w art. 28 ust. 4 pkt 1–7 nie muszą wykazywać, że nie prowadzą w nich działalności rolniczej, fakt ten bowiem uznaje sam ustawodawca. Uzyskanie możliwości pobierania pełnego świadczenia emerytalno-rentowego zależy tylko od zaprzestania działalności rolniczej, co może nastąpić także przy zachowaniu własności gospodarstwa rolnego.
Powyższa linia orzecznicza, kładąca nacisk przede wszystkim na konieczność ustalenia faktu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, a nie zbycia praw do gospodarstwa rolnego, jest kontynuowana przez SN[3]. Również wedle oceny sądów powszechnych działalności rolniczej nie prowadzi ten, kto jej faktycznie nie prowadzi, niezależnie od tego, czy jest właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego. Posiadanie ziemi nie jest tożsame z prowadzeniem działalności rolniczej, czyli wykonywaniem prac, bez których zasadnicze funkcje gospodarstwa rolnego nie mogą być realizowane[4].
W praktyce, niezależnie od linii orzeczniczej SN i sądów powszechnych oraz wypowiedzi przedstawicieli nauki, ustawodawca zachowuje dotychczasowy system zabezpieczenia społecznego rolników. W konsekwencji KRUS uzależnia ustalenie i wypłatę świadczeń emerytalno-rentowych od zbycia gospodarstwa rolnego, a w rzeczy samej – gruntów należących do tego gospodarstwa.
Diagnoza i proponowane zmiany
Wydaje się, że aktualny stan prawny jest echem systemu zabezpieczenia emerytalno-rentowego rolników tworzonego od lat 60. XX w. Wówczas chodziło o kumulację ziemi w rękach państwa, dlatego warunkiem otrzymania emerytury było przekazanie gospodarstwa rolnego państwu, a później także następcy. Dzisiaj jednak brakuje przesłanek, aby utrzymywać, że aktualna regulacja prawna wpływa pozytywnie na kształt struktury agrarnej kraju. Trudno także stwierdzić, że wymuszenie na rolniku, który kończy wiek produkcyjny, zbycia gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe przyspieszy wymianę pokoleniową na wsi. Nabywcą wcale nie musi być młody rolnik.
System zaopatrzenia społecznego rolników nie powinien stanowić instrumentu kształtowania ustroju rolnego. Nie należy obarczać organu rentowego, jakim jest KRUS, ani rolnika kończącego aktywność zawodową państwowymi zadaniami w sferze kształtowania struktury agrarnej kraju. Świadczenia emerytalno-rentowe trzeba docelowo powiązać tylko z przesłankami ubezpieczeniowymi, takimi jak wiek rolnika, staż ubezpieczeniowy i wysokość składki. Od dłuższego czasu wysokość składki uzależniona jest od powierzchni gospodarstwa rolnego, co pozwoli indywidualizować wysokość przyszłego świadczenia[5]. Postawiono postulat uwolnienia emerytur i rent rolniczych od warunków pozaubezpieczeniowych ich nabywania[6].
Należy odejść od przymusu majątkowego polegającego na konieczności zbycia gospodarstwa rolnego przez rolnika ubiegającego się o świadczenie emerytalno-rentowe w pełnej wysokości. Najprostszym rozwiązaniem jest zniesienie warunku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika, który nabył uprawnienia emerytalno-rentowe.
Nie można zalecać rozwiązań połowicznych wzorowanych na regulacji zamieszczonej w art. 17a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych[7]. Polegają one na tym, że zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej rolnik potwierdza stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej oznacza zakończenie zarówno pracy fizycznej, jak i czynności zarządczych (np. planowanie upraw, ubezpieczenie gospodarstwa, zakup paszy, środków ochrony roślin) w gospodarstwie. W rezultacie sformułowane w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników domniemanie, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie są właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, należałoby zastąpić obowiązkiem złożenia przez emeryta lub rencistę oświadczenia, o którym mowa wyżej. Takie rozwiązanie nie likwiduje problemu, tylko go ukrywa.
Ubezpieczenie społeczne rolników nie powinno być sposobem wpływania na kształt struktury agrarnej i obrót nieruchomościami rolnymi. Stymulatorem polityki państwa w tym obszarze są przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego[8]. To w tej ustawie określono kanały przekazywania nieruchomości rolnych oraz obowiązki nabywcy takich nieruchomości. Ciągłość produkcji rolnej na gruntach rolnych zapewnia ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych[9]. Wymianie pokoleniowej natomiast bardziej sprzyjają przemyślane programy dla młodych rolników. Nie ma zatem dostatecznych powodów, aby ubezpieczenie społeczne rolników było w dalszym ciągu powiązane z elementem majątkowym polegającym na przymusie zbycia gospodarstwa rolnego.
Renta strukturalna i wcześniejsza emerytura
Odrębnie należy rozpatrywać takie świadczenia, jak renta strukturalna oraz wcześniejsza emerytura. Renty strukturalne były przyznawane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006 oraz 2007–2013[10]. Miały one zapewnić środki utrzymania rolnikom, którzy zrezygnowali z prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym i przekazali gospodarstwo rolne[11].
Badania pokazują, że renty strukturalne w rolnictwie spełniają głównie funkcję socjalną przez rekompensowanie utraconego dochodu z działalności rolniczej. Wpłynęły również na przyspieszenie wymiany pokoleń, natomiast nie miały wpływu na poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Głównym sposobem zbycia gospodarstwa rolnego było jego przekazanie następcy, natomiast udział gruntów zbytych w celu powiększenia istniejących gospodarstw był znikomy. Nie poprawiło to struktury obszarowej, ale zapobiegło rozdrobnieniu gospodarstw rolnych[12].
Funkcję podobną do renty strukturalnej pełniła wcześniejsza emerytura[13]. Powiązanie prawa do wcześniejszej emerytury z obowiązkiem zbycia gospodarstwa rolnego w celu faktycznego zaprzestania przez ubezpieczonego prowadzenia działalności rolniczej uznano za problematyczne[14]. l stycznia 2018 r. rolnicy utracili prawo nabywania wcześniejszych emerytur, które mogły zostać przyznane na pięć lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego rolnikowi legitymującemu się 30-letnim stażem ubezpieczeniowym.
Wymienione świadczenia przyspieszały proces wymiany pokoleniowej, co w efekcie miało podnieść poziom produktywności w rolnictwie. Stosowanie powyższych instrumentów wiążących zbycie gospodarstwa rolnego z niezbędnym zakresem zabezpieczenia społecznego ma uzasadnione podstawy.
Autor: Krzysztof Świderski – doktor nauk prawnych, radca prawny
[1] T.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 266.
[2] Sygn. akt II UZP 5/04, Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004, nr 22, poz. 389, lex nr 106657.
[3] Np.: wyrok SN z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III UK 77/05, lex nr 276349; wyrok SN z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt III UK 121/06, lex nr 948794; wyrok SN z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II UK 46/09, lex nr 583814; wyrok SN z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II UK 82/11, lex nr 1163001; wyrok SN z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I UK 222/14, lex nr 1666015.
[4] Np.: wyrok SA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt III AUa 253/18, lex nr 2693438; wyrok SA w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt III AUa 196/17, lex nr 2425585; wyrok SA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1529/12, lex nr 1335687.
[5] Za IV kwartał 2021 r. podstawowa miesięczna składka emerytalno-rentowa wynosiła 101 zł; od 50 do 100 ha – 223 zł; od 100 do 150 ha – 344 zł; od 150 do 300 ha – 466 zł; powyżej 300 ha – 588 zł.
[6] W. Jaskuła, Prawo do emerytury rolniczej a prawo do własności. Artykuł dyskusyjny, „Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia” 2011, nr 39, s. 99–103.
[7] T.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111.
[8] T.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1655.
[9] T.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326.
[10] Renty strukturalne były współfinansowane ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
[11] Zob.: art. 3 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 9 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 872; art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1867.
[12] B. Tańska-Hus, Renty strukturalne jako instrument poprawy struktury obszarowej rolnictwa i przyspieszenia wymiany pokoleń, „Studia Iuridica Agraria” 2012, t. X, s. 410 i 420.
[13] Zob. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
[14] J. May, Zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej jako warunek przyznania prawa do wcześniejszej emerytury, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2018, nr 11, s. 40–41.
Działanie sfinansowane ze środków Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030
