Szara strefa w sektorze paliw

2020.05.20

Fundacja Republikańska

Funkcjonowanie szarej strefy było największym problemem branży paliwowej w ostatnim dziesięcioleciu. Od 2011 roku obserwowany był wyraźny wzrost aktywności podmiotów oferujących sprzedaż paliw poniżej cen proponowanych przez największe koncerny. Co roku budżet państwa tracił kilka miliardów złotych, głównie z tytułu nieodprowadzanego podatku VAT. Dopiero zdecydowana reakcja rządu PiS, który w sierpniu 2016 roku zainicjował istotne zmiany w przepisach, spowodowała znaczące ograniczenie szarej strefy w branży paliw. Mijają ponad trzy lata od wdrożenia rozwiązań wymierzonych w podmioty nielegalnie obracające paliwami, bogacące się głównie dzięki wykorzystywaniu luk w obowiązujących wówczas przepisach. Warto więc z perspektywy czasu postawić pytanie o skuteczność podjętych działań oraz zastanowić się nad obecnymi rozmiarami szarej strefy.

Kim jest przeciwnik?

Można znaleźć wiele definicji szarej strefy. Najprościej rzecz ujmując, nazywamy tak przestrzeń, w której odbywa się nielegalny obrót legalnymi produktami. Czerpany z takiej działalności dochód, przynajmniej w części, ukrywany jest przed organami kontroli skarbowej. Różne są: skala, szkodliwość społeczna zjawiska oraz sposoby działania w szarej strefie. Mieliśmy więc do czynienia zarówno ze sprzedażą oszczędności z TIR-ów, jak i z działaniem mafii VAT-owskich, które tworzyły skomplikowane mechanizmy służące do wyłudzenia podatków. Należy także wspomnieć o czarnej strefie, w której mamy do czynienia z czerpaniem zysku z nielegalnych usług lub obracania nielegalnym towarem. Niestety, w przypadku paliw trudno postawić wyraźną linię oddzielającą oba te zjawiska.

Skąd czerpiemy wiedzę o szarej strefie?

O skali wyłudzeń wiele można dowiedzieć się z mediów. Temat karuzeli VAT-owskich oraz wykrytych przemytów często trafia na nagłówki gazet i portali internetowych. Szczególnie obfitujące w dane są opisane w mediach toczące się i zakończone sprawy sądowe i wyroki sądów. To na ich podstawie w dużej mierze można określić, jak działały mafie paliwowe i do jakich strat budżetowych dochodziło. Fundacja Republikańska podjęła się zebrania doniesień medialnych o znaczących działaniach przestępczych w ramach raportu „Monitoring Szarej Strefy w Polsce 2019”. W czterech raportach kwartalnych oraz raporcie końcowym zebrane zostały doniesienia polskich mediów o szarej strefie paliw i innych wyrobów akcyzowych. Opisano w nim również zmiany prawne, zaprezentowano istotne publikacje specjalistyczne i branżowe, a także inne wiadomości odnoszące się do działań służb.

Jak działały mafie paliwowe?

Krytycy wprowadzanych zmian często podnoszą argument, że wpływ z akcyzy jest nieproporcjonalny do oficjalnych informacji o wzroście konsumpcji paliw płynnych. Przy tej okazji zupełnie pomija się rosnące wpływy z podatku od towarów i usług. Rozwiązanie tej zagadki jest jednak niezwykle proste. Zdecydowana większość podmiotów  zajmujących się nielegalnym obrotem paliwami odprowadzało akcyzę, ale unikało płacenia podatku VAT. System poboru podatku akcyzowego obowiązujący w całej Unii Europejskiej skonstruowany jest tak, że uniknięcie opłaty jest właściwie niemożliwe. Towar akcyzowy, a więc nie tylko paliwa, lecz także alkohol i papierosy, przewożony jest między składami celnymi, a jego przemieszczanie się jest rejestrowane i śledzone w ramach systemu elektronicznego EMCS (System Przemieszczania oraz Nadzoru Wyrobów Akcyzowych). W praktyce właściciel towaru informuje, że wysyła do składu na terenie innego kraju dostawę paliwa. Kiedy cysterna dociera do składu w kraju przeznaczenia, akcyza płacona jest natychmiast. Płatnikiem jest skład, a nie właściciel towaru. Rozliczenie następuje później, jednak bez spełnienia formalności towar nie może trafić na rynek. Zupełnie inaczej wyglądała sytuacja z podatkiem od towarów i usług. Sprowadzający dostawę miał aż trzy miesiące na uregulowanie należności w urzędzie skarbowym. Był to wystarczający czas, żeby wprawić w ruch tzw. karuzelę VAT-owską, napędzaną metodą błyskawicznej odsprzedaży. Zanim urząd skarbowy zorientował się w sytuacji i rozpoczynał procedurę egzekucji należności, po dłużnikach nie było śladu albo byli całkowicie niewypłacalni. Nie dysponowali również majątkiem, który można było zająć na poczet długów. Seria szybkich odsprzedaży paliwa tworzyła skomplikowaną sieć transakcji, która skutecznie utrudniała urzędnikom skarbowym ustalenie właściwego wierzyciela, a nieuczciwi przedsiębiorcy zyskiwali w ten sposób czas na wyprowadzenie pieniędzy i zatarcie śladów. Częstym procederem, potwierdzonym w toczących się w Polsce procesach przeciwko mafiom paliwowym, było zakładanie spółek słupów, których właścicielami były osoby bezdomne lub cudzoziemcy. Wyjątkowo dużo podmiotów zajmujących się obrotem paliwami należało wówczas do obywateli Ukrainy, szczególnie z Donbasu. Tocząca się wojna skutecznie uniemożliwiała urzędnikom odnalezienie dłużnika.

Kolejną metodą pozwalającą zaoszczędzić na akcyzie było przywożenie, najczęściej z Niemiec, oleju opałowego. Najbardziej popularny lekki olej opałowy w praktyce jest identyczny jak olej napędowy. Ze względu na niską stawkę akcyzową wynikającą z przeznaczenia do oleju grzewczego dodaje się barwnik i znacznik, który nawet przy jednorazowym wlaniu do baku zostawia ślad na wiele miesięcy. Przywożony cysternami drogowymi olej zawierający pakiet znakujący odbarwiany był rozmaitymi sposobami, a następnie trafiał na stację paliw lub rozprowadzany był w nielegalnym obiegu. Mechanizm funkcjonowania mafii paliwowych polegający na sieci odsprzedaży odbarwianego chałupniczo oleju opałowego zilustrował w jednym ze swoich filmów Patryk Vega.

Wprowadzone rozwiązania

Zmiany wprowadzane przez rząd Prawa i Sprawiedliwości to szereg ustaw i rozporządzeń określanych mianem pakietów. Pierwszy z nich, tzw. pakiet paliwowy, wprowadzony został 1 sierpnia 2016 roku i zawierał między innymi regulacje dotyczące zmiany w sposobie opłacania podatku od towarów i usług. Czas na wpłacenie należności skrócono do pięciu dni. Obowiązek uiszczania należności spoczął na składach podatkowych, które później rozliczają się z właścicielem paliwa. W praktyce właściciel dokonuje opłaty, zanim dostawa pojawi się na składzie, ponieważ wówczas ma możliwość skierowania jej niezwłocznie na stacje paliw. Tym sposobem ukrócone zostały wyłudzenia podatku VAT. Istotną zmianę wprowadzono także w naliczaniu wysokości daniny. Przed wprowadzeniem pakietu paliwowego podstawą opodatkowania była wartość deklarowana przez sprowadzającego produkt. Obecnie stanowi ją cena hurtowa, której wysokość publikuje Ministerstwo Finansów.

Uporządkowano i doprecyzowano zasady koncesjonowania  podmiotów sektora paliwowego. Koncesję uzyskać może podmiot, który na terenie Polski ma swoją siedzibę lub swój oddział. Takie rozwiązanie uniemożliwiło rejestrowanie podmiotów, które kończyły swój żywot chwilę po sprowadzeniu paliwa do Polski.

Pakiet energetyczny wprowadzony 22 lipca 2016 roku obejmował nowelizację ustawy Prawo energetyczne, a także niektórych innych ustaw. W tym akcie prawnym uporządkowano wreszcie definicję paliw i oznakowano je odpowiednimi kodami CN, co pozwoliło ograniczyć wykorzystywanie paliw niezgodnie z ich przeznaczeniem. Wprowadzony został obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych, a także wiele regulacji związanych z jakością paliw płynnych i komponentów. Na przedsiębiorców zajmujących się obrotem paliwami nałożono obowiązki sprawozdawcze, wyeliminowano handel z kontenerowych stacji paliw.  Wzmocniono rolę prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z zakresie zarówno kontroli, jak i możliwości karania podmiotów naruszających prawo, włącznie z możliwością cofania koncesji.

Uzupełnieniem wdrożonych regulacji jest wprowadzony ustawą z 9 marca 2017 roku o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (DzU 2017 poz. 708) pakiet przewozowy. Głównym narzędziem do walki z szarą strefą, które zyskały polskie służby, jest system SENT. Pozwala on na dokładne monitorowanie przewozu towarów wrażliwych. W systemie zgłasza się każdy transport paliwa, alkoholu czy wyrobów tytoniowych, podając trasę oraz miejsce przeznaczenia. Pierwotnie rozwiązania dotyczyły tylko transportu drogowego, ale od połowy 2018 roku objęły także transport kolejowy. Jeżeli zgłoszony transport nie zostanie potwierdzony w miejscu przeznaczenia, to kara finansowa może zostać nałożona nie tylko na właściciela towaru, lecz także przewoźnika. Takie podejście ukróciło przekręty na tzw. fikcyjny tranzyt. Była to metoda pozwalająca ominąć płacenie w Polsce zarówno akcyzy, jak i podatku VAT. Wjeżdżający transport przekraczał granicę zachodnią Polski, deklarując, że krajem docelowym jest np. Litwa czy Słowacja. W trakcie przejazdu taki transport dosłownie rozpływał się w powietrzu i nigdy nie docierał do granicy żadnego z wymienionych państw. Pakiet transportowy znacząco ograniczył wjazd cystern drogowych do kraju. W 2015 roku polskie granice przekraczało około 800 cystern dziennie, w lipcu 2017 roku liczba ta spadła do nieco ponad 100. Wzrosła liczba kontroli przeprowadzanych na drogach. Rejestrowanie przewozów w systemie SENT pozwoliło urzędnikom precyzyjnie identyfikować podejrzane transporty. Dzięki temu w ciągu pół roku obowiązywania pakietu paliwowego służby udaremniły blisko 2 tys. prób nielegalnego sprowadzenia paliwa do kraju.

Kolejnym ciosem wymierzonym w szarą strefę jest powołanie w listopadzie 2016 roku Krajowej Administracji Skarbowej będącej specorganem utworzonym poprzez połączenie administracji podatkowej, Służby Celnej oraz kontroli skarbowej. Służba potwierdziła swoją skuteczność już w roku 2017, kiedy dochody budżetu państwa związane z działalnością KAS były wyższe w porównaniu z dochodami uzyskanymi przez służby celno-skarbowe w 2016 roku o około 15 proc.

Czy wprowadzone rozwiązania były skuteczne?

Oszacowanie skali, którą przybrała szara strefa, jest niezwykle trudne. Istnieje wiele opracowań, w których autorzy próbują stawić czoło temu wyzwaniu, stosując różne metodologie i przyjmując różne punkty widzenia. W mojej ocenie jest to praca z góry skazana na niepowodzenie. Mamy przecież do czynienia z utajoną i nierejestrowaną działalnością. W źródłach odnoszących się do szarej strefy w sektorze paliwowym spotkać się można ze stwierdzeniem, że do sierpnia 2016 roku między 17 proc. a 30 proc. paliwa konsumowanego przez rynek pochodziło z nielegalnego obrotu. Zachęcam do przyjrzenia się liczbom przedstawionym w poniższej tabeli. Najpopularniejszym paliwem w Polsce jest olej napędowy i na jego przykładzie prześledźmy, co wydarzyło się na rynku paliw od momentu wdrożenia wspomnianych powyżej regulacji prawnych. Przytoczone liczby pochodzą z raportów Polskiej Organizacji Przemysłu i Handlu Naftowego (POPiHN).

Z przywołanych danych wynika, że mamy do czynienia z dużym wzrostem konsumpcji oleju napędowego w stosunku rok do roku. Porównywanie poziomu konsumpcji między rokiem 2015 a 2018 i wyciąganie na tej podstawie wniosków dotyczących zasięgu szarej strefy nie jest prawidłowe, a niestety stanowi częstą praktykę. Od tego czasu [J1] zwiększyła się zamożność społeczeństwa, a na polskich drogach pojawiło się zdecydowanie więcej samochodów. Wróćmy jednak do danych z tabeli. Uwagę zwraca skokowy wzrost konsumpcji w 2016 roku. Nie wydarzyło się wówczas nic, poza uszczelnieniem systemu podatkowego, co mogłoby tłumaczyć taki trend. W 2016 roku zarejestrowano co prawda o 17 proc. więcej pojazdów osobowych niż w roku 2015, ale jednocześnie pojazdów ciężarowych było aż o 28 proc. mniej. Można zaryzykować stwierdzenie, że jest to efekt wprowadzonych regulacji. Potwierdzają to wypowiedzi ówczesnych szefów największych polskich koncernów oraz spółek zajmujących się magazynowaniem produktów naftowych. W ciągu kilku tygodni pod terminalami zaczęły ustawiać się długie kolejki cystern drogowych, a bazy magazynowe wydłużały czas swojej pracy do 24 godzin na dobę. Wszystko dlatego, że po zakręceniu kurka z nielegalnym paliwem stacyjnicy i przedsiębiorcy handlujący paliwem zmuszeni zostali do zaopatrywania się w terminalach należących do spółek kontrolowanych przez państwo.

Kolejnym sygnałem sugerującym skuteczność regulacji wprowadzonych pakietem paliwowym jest obserwowany rozwój infrastruktury magazynowej. Agencja Rezerw Materiałowych zobowiązana jest utrzymywać poziom zapasów interwencyjnych powiązany z bezpośrednią konsumpcją paliw przez rynek. Spółki państwowe rozpoczęły gigantyczne programy inwestycyjne, budując kolejne zbiorniki na ropę oraz produkty paliwowe. W branży toczy się ożywiona dyskusja nad zwiększeniem roli kawern solnych w utrzymywaniu rezerw strategicznych.

Wprowadzone regulacje prawne mocno przebudowały rynek podmiotów zajmujących się obrotem paliwami. Nałożenie istotnych ograniczeń, wprowadzenie obowiązku raportowania, a także wprowadzenie Narodowego Celu Wskaźnikowego, polegającego na dodawaniu do oleju napędowego i benzyn biokomponentów, spowodowało, że wiele podmiotów, które nie miały ugruntowanej pozycji, przestało istnieć.

Uderzenie w szarą strefę odbiło się także na przychodach prywatnych laboratoriów paliwowych. Chcąc wprowadzić paliwo do obrotu, należy posiadać orzeczenie laboratoryjne – dokument potwierdzający spełnienie parametrów określonych w normach. Zakładając, że nie mamy do czynienia z odbarwianym olejem opałowym, większość paliw spełniała paramenty jakościowe. Nic nie stało więc na przeszkodzie, żeby zlecić takie badanie. Obecnie importowane paliwo obowiązkowo trafia na skład celny lub podatkowy, a te w zdecydowanej większości mają sieć certyfikowanych laboratoriów. Co miał jednak począćprzedsiębiorca, którego produkt nie spełniał wymogów jakościowych lub był odbarwianym olejem opałowym? Kupował na stacji koncernowej kilka litrów paliwa i przywoził je do analizy. To między innymi dlatego dzisiaj można tankować do kanistrów tylko na nielicznych stacjach.

Jak się ma obecnie szara strefa?

Wprowadzone regulacje zdecydowanie utrudniły nielegalny obrót paliwami, zwłaszcza ich niekontrolowany import. Wymusiło to na przestępcach poszukiwanie nowych sposobów zaopatrywania.

W ostatnich latach zauważyć można wzmożone kradzieże z rurociągów paliwowych. W latach 90. była to bardzo popularna metoda nielegalnego zaopatrywania się w paliwo, zwłaszcza w północnej części kraju. Najczęściej do tego celu służyła rurka zakończona kranikiem, którą wbijano w rurociąg. Dzisiaj przestępcy są znacznie lepiej przygotowani i bardziej cierpliwi. Często mogą czekać wiele miesięcy od momentu podłączenia się do instalacji, zanim rozpoczną pobór paliwa. Ma to pozwolić przyrodzie zatrzeć po nich ślady. Obecnie nikt już nie podłącza się do instalacji bezpośrednio nad rurociągiem. Wykonywane są wielokilometrowe odejścia, z wykorzystaniem elastycznych węży, a punkty poboru ukryte są w domach, garażach i szopach. Wykorzystywane są także elektrozawory podłączone do urządzeń pozwalających ocenić, jakim produktem wypełniony jest rurociąg. Pobierany jest produkt, który można łatwo zbyć. W tym przypadku trwa niekończący się wyścig zbrojeń między przestępcami a służbami skarbowo-celnymi, wspieranymi przez policję.

Nadal jednak odbarwiany jest olej grzewczy. Przestępcy próbują handlować nie tylko odbarwionym olejem opałowym, lecz także paliwem żeglugowym, paliwem lotniczym czy mieszanką paliw płynnych i olejów roślinnych. Pojawiają się sygnały o kradzieżach ze stacji paliw, z cystern drogowych, a przede wszystkim z cystern kolejowych, które często pozostawiane są na wiele godzin na bocznicach kolejowych bez odpowiedniego nadzoru.

Istotnym elementem szarej strefy pozostaje także detaliczny rynek paliw ciekłych zaopatrujący się w paliwa poza tradycyjnymi stacjami paliw, tj. poprzez dostawy do stacji zakładowych używanych na potrzeby własne lub do zbiorników paliwowych tzw. mikroinstalacji paliw ciekłych lub bezpośrednie zaopatrywanie się pojazdów, maszyn i innych urządzeń z autocystern pełniących funkcję mobilnych stacji paliw. To właśnie te miejsca, w wielu przypadkach z utrudnionym lub wyłączonym prawnej kontroli ze strony organów administracji,  pozwalają na konsumpcję paliw z nielegalnych źródeł, niespełniających często wymagań jakościowych lub będących odsprzedawanych bez wymaganych koncesji.     

Bardziej pomysłowi przedstawiciele szarej strefy, próbując oszukać system, przewożą paliwa, wykorzystując pojazdy nieobjęte monitoringiem SENT, np. cysterną do przewożenia mleka czy pojazdem przystosowanym do transportu fekaliów.

Czy potrzebne są kolejne działania i regulacje?

Zdecydowana większość przedstawicieli branży paliwowej jest przekonana, że wdrożone regulacje prawne są skuteczne. Należy się skupić przede wszystkim na kontroli i egzekwowaniu obowiązujących przepisów. Niezwykle istotne wydają się częstsze kontrole na drogach, które pozwalają wykryć paliwo pochodzące z nielegalnego transportu.

Ważne jest wprowadzenie jednolitych standardów technicznych i nadzoru Prezesa URE także dla stacji zakładowych oraz mikroinstalacji paliw ciekłych (zbiorników o pojemności do 5 m³) jako miejsc o podwyższonym ryzyku występowania nieprawidłowości w konsumpcji paliw ciekłych oraz ich nielegalnym obrocie. 

Branża zwraca również uwagę na konieczność większej koordynacji działalności organów takich jak KAS i  Prezesa URE oraz regulatorów sektorowych dla poszczególnych rodzajów transportu, tj. Prezesa ULC w zakresie działania lotnisk i lądowisk, Prezesa UTK w zakresie dostaw paliw dla kolei oraz urzędów morskich i żeglugi śródlądowej w zakresie paliw żeglugowych.

Wydawane opinie i interpretacje często są niejednoznaczne, co utrudnia funkcjonowanie przedsiębiorcom. Kolejnym rozwiązaniem jest wprowadzenie powszechnego obowiązku blendingu oleju napędowego estrami metylowymi kwasów tłuszczowych, a benzyn – etanolem. Z jednej strony będzie to istotne wsparcie dla producentów biokomponentów, z drugiej jeszcze bardziej ograniczy sprowadzanie nielegalnego paliwa do kraju oraz ukróci proceder odbarwiania oleju grzewczego, do którego co do zasady nie dodaje się biokomponentów. Będzie to również z korzyścią dla środowiska naturalnego.

Jaka przyszłość czeka sektor paliwowy?

W perspektywie długofalowej branża paliw ciekłych będzie zobligowana do wdrożenia nowych ram polityki energetyczno-klimatycznej UE zakładającej redukcję emisji gazu cieplarnianych powstających podczas procesu produkcji paliw, jak i w samym transporcie, co wymusi na niej wdrożenie nowych niskoemisyjnych oraz efektywnych energetycznie technologii produkcyjnych, oraz wdrożenie na większą skalę podaży na rynek paliw alternatywnych w tym biopaliw ciekłych kolejnych generacji.

Z perspektywy rozwiązań krajowych konieczne będzie podjęcie prac nad systemowym uporządkowaniem regulacji dla sektora paliwowego, zwiększającej koncentrację nadzoru nad rynkiem wokół wybranego regulatora oraz wprowadzającą efektywne procedury współpracy pomiędzy rożnymi organami kontrolującymi rynek paliw,  a także ograniczenie obowiązków sprawozdawczo-informacyjnych poprzez ich konsolidację oraz koncentrację ich treści, co obniży koszty i ułatwi  funkcjonowanie legalnie działającym przedsiębiorcom  na karowym rynku  paliw.

Zapraszamy do zapoznania się z projektem Monitoring Szarej Strefy 2019