Szanse, wyzwania i ryzyka związane z unijnym Funduszem Odbudowy
Szanse, wyzwania i ryzyka związane z unijnym Funduszem Odbudowy
Fundusz Odbudowy to plan rekonstrukcji gospodarek krajów członkowskich Unii Europejskiej w okresie pandemii COVID-19 i po jej zakończeniu. Polskim odbiciem unijnego programu jest Krajowy Plan Odbudowy (KPO). Przedstawiamy główne elementy obydwu dokumentów oraz relacje między nimi. Sprawdzamy, na ile KPO odpowiada potrzebom, szansom i wyzwaniom polskiej gospodarki.
Fundusz Odbudowy (NextGenerationEU – NGEU) jest porównywany do Planu Marshalla, przyjętego przez kraje zwycięskiej koalicji antyhitlerowskiej po zakończeniu II wojny światowej. Niestety, komunistyczny rząd w Polsce odrzucił pomoc, która w latach 1948-1952 dała 16 krajom europejskim bezzwrotne dotacje w wysokości 13,3 mld dol. (równowartość dzisiejszych 140 mld dol.) na odbudowę zniszczonej Europy. Plan Marshalla odrzuciły przede wszystkim kraje będące wówczas w zasięgu wpływów politycznych ZSRR. Doprowadziło to do zapóźnienia cywilizacyjnego państw Europy Wschodniej i Środkowej, czego skutki odczuwają one do dziś.
Wartość obecnego pakietu stymulacyjno-stabilizacyjnego dla krajów UE w postaci Funduszu Odbudowy wynosi 750 mld euro. Uzasadnione są opinie, że jego odrzucenie przez polskich legislatorów byłoby poważnym błędem. Polska straciłaby znaczne środki i znalazłaby się na marginesie polityki gospodarczej prowadzonej przez Unię. Na szczęście udało się uniknąć tego błędu.
Dzięki specjalnie wydzielonym środkom UE będzie mogła nie tylko naprawiać szkody gospodarcze i społeczne wywołane pandemią koronawirusa, ale także w spójny sposób kierować na nowe tory gospodarki poszczególnych krajów oraz gospodarkę całej strefy unijnej zgodnie z opracowanymi założeniami.
Struktura podziału środków
Trzonem Funduszu Odbudowy, najbardziej interesującym, zwłaszcza z punktu widzenia przedsiębiorców, jest tzw. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ze środkami w wysokości 672,5 mld euro. Mają one wesprzeć głównie inwestycje publiczne oraz reformy, które powinny przyczynić się do gospodarczego renesansu Europy. W związku z tym Unia określiła obszary w szczególny sposób traktowane przez Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Należą do nich: zielona gospodarka, transformacja cyfrowa, inteligentny, trwały wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu, spójność społeczna i terytorialna oraz budowanie odporności i gotowości na sytuacje kryzysowe.
Wieloletni budżet unijny w tych dziedzinach został dostosowany do obecnych wyzwań gospodarczych i jest elastyczny, tj. bierze pod uwagę nowe potrzeby i nietypowe sytuacje w przyszłości. Celem nadrzędnym pozostaje jednak naprawa szkód gospodarczych i społecznych wywołanych lockdownami. Przyjęte zostało generalne założenie, że post pandemiczna Europa – cyfrowo zaawansowana i z zielonymi podstawami gospodarowania – ma być odporna na kolejne kryzysy. Na stworzenie Europy bardziej przyjaznej dla środowiska naturalnego oraz bardziej cyfrowej – co wymaga wielu reform i zmian m.in. w lokalnym prawie krajów UE – państwa członkowskie zdecydowały się przeznaczyć odpowiednio 37 proc. i 20 proc. środków zebranych w Funduszu Odbudowy.
Istotnym elementem NextGenerationEU jest budowa europejskiej spójności w przeciwdziałaniu sytuacjom kryzysowym (REACT-EU). W NGEU zarezerwowano na ten cel 47,5 mld euro. Środki te zostaną przekazane do:
- Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)
- Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS)
- Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD)
Środki będą dostępne w latach 2021–2022. Mają one zasilić również inne europejskie programy lub fundusze, takie jak Horyzont 2020, InvestEU, programy rozwoju obszarów wiejskich oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST).
Parlamenty wszystkich państw członkowskich ratyfikowały już decyzję o stworzeniu Funduszu Odbudowy. Fundusz będzie sfinansowany długiem zaciągniętym w międzynarodowych instytucjach finansowych. Według założeń, dług ten zostanie wygenerowany po niższym koszcie pozyskania pieniądza niż średni koszt rynkowy. Będzie spłacany z nowych podatków, które zostaną zaliczone do środków własnych UE, m.in. z podatku od plastiku, podatku cyfrowego czy granicznej opłaty węglowej. Ewentualne niedobory będą uzupełniane z wkładów państw członkowskich. Rodzi to ryzyko – jeśli nie uda się wprowadzić nowych podatków, na przykład ze względu na opór społeczny, Polska, podobnie jak i inne kraje unijne, musi liczyć się ze wzrostem obciążeń regularnymi składkami do unijnego budżetu.
Europejski Zielony Ład i jego konsekwencje
Fundusz Odbudowy jest kompatybilny, co było wielokrotnie podkreślane, z Europejskim Zielonym Ładem, polegającym przede wszystkim na dekarbonizacji sektora energetycznego krajów członkowskich oraz dążeniu do bezemisyjności poprzez upowszechnianie OZE. Komisja Europejska dokona przeglądu wszystkich swoich polityk zmierzających do tych celów, w tym także Systemu Handlu Emisjami (ETS), który według wstępnych założeń ma zostać rozszerzony na kolejne sektory gospodarki.
Słuszne zastrzeżenia do zielonej polityki klimatycznej UE zgłasza Polska i inne kraje Grupy Wyszehradzkiej. Unijne organy zdają się nie dostrzegać specyfiki ukształtowanych historycznie systemów energetycznych poszczególnych krajów. Czechy na przykład postawiły w dużym stopniu na energetykę atomową, która zdaniem naszego sąsiada jest energetyką nie tylko bezpieczną, ale czystą i najbardziej wydajną. Czesi rozbudowują więc elektrownię jądrową w Dukovanach, nie podzielając opinii unijnych decydentów, że energia jądrowa nie mieści się w ramach zielonej transformacji (UE niechętnie postrzega nawet gaz jako źródło energetyczne). Unia jest też niezadowolona z tempa zwiększania udziału energii ze źródeł odnawialnych w miksie energetycznym niektórych krajów, a zwłaszcza Polski. Polska – ze względu na historyczną strukturę i swoje bezpieczeństwo energetyczne – nie może i nie powinna dzisiaj zobowiązywać się do pełnej neutralności klimatycznej już do 2050 r.
Rolą rządów, w tym polskiego, jest edukowanie i tłumaczenie decydentom z Brukseli, że dla krajów członkowskich istotniejsze jest bezpieczeństwo energetyczne oraz akceptowalne ceny prądu dla obywateli niż forsowanie założeń Europejskiego Zielonego Ładu. Postawa polskich władz powinna być w tym względzie konsekwentna i nieugięta. Ignorowanie realiów i zgoda na transformację według radykalnych i nie dających się negocjować założeń zielonej polityki UE mogą doprowadzić w efekcie do poważnych perturbacji społecznych, politycznych i gospodarczych w Polsce, a pośrednio i w całej Unii.
Ryzyka związane z Funduszem Odbudowy
Trzeba zdawać sobie sprawę z tego, że Fundusz Odbudowy, który w Polsce ma być realizowany głównie poprzez stworzony lokalnie Krajowy Plan Odbudowy, nie musi doprowadzić do przełomu gospodarczego. Szczególnie w sytuacji, gdy polityka gospodarcza będzie błędna lub nie będzie komplementarna do celów polityki unijnej realizowanej w obrębie unijnego programu. Istnieje ryzyko wzrostu centralizmu, etatyzmu i biurokracji, występuje też pokusa nadmiernego zwiększenia wydatków socjalnych i marnotrawienia środków, które dotyczą wszystkich gospodarek zaopatrywanych w „łatwy pieniądz” w dużej ilości i odgórnie dystrybuowany. Znaczny napływ dodatkowych środków unijnych zapewne ożywi popyt wewnętrzny i będzie działał na rzecz krótko- i średnioterminowego rozwoju gospodarki, stymulując dynamikę wzrostu PKB. Z drugiej strony jednak wzrosną obciążenia podatkowe osób fizycznych i firm, ponieważ konieczne będzie finansowanie kosztów odsetkowych długu zaciągniętego przez Unię Europejską.
Aby sfinansować NextGenerationEU, Komisja Europejska – w imieniu Unii Europejskiej – zaciągnie pożyczki na rynkach kapitałowych. Następnie będzie te środki redystrybuować. Finansowaniu donacji i pożyczek dla krajów UE ma służyć przede wszystkim emisja obligacji w ramach czterech programów, w tym do 100 mld euro w ramach programu SURE mającego na celu ochronę miejsc pracy oraz utrzymanie zatrudnienia. Źródła finansowania długiem mają być przy tym na tyle zdywersyfikowane, by obniżając koszt pożyczki na rynkach pozyskać ok. 800 mld euro w perspektywie do 2026 r. (dziś jest to ok. 5 proc. PKB całej UE).
Wnioski dotyczące mechanizmu dostosowania cen na granicach, z uwzględnieniem emisji obligacji, opłaty cyfrowej oraz unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, mają zostać sformułowane w późniejszym czasie. Istnieją związane z tym dodatkowe ryzyka. Po pierwsze, nikt dotychczas nie podał – jako osobnej pozycji – wkładu finansowego, jaki będą musiały wnieść do mechanizmu NextGenerationEU przedsiębiorstwa, szczególnie małe i średniej wielkości (MŚP). Po drugie, nie zarysowano jeszcze procedur, jakie będą obowiązywały przy wydatkowaniu pieniędzy z Funduszu Odbudowy, a – jak wiadomo – diabeł tkwi w szczegółach. Wydaje się, że najbardziej efektywny sposób wydawania powinien brać pod uwagę taką alokację środków, która będzie służyć przyszłościowym i rentownym inwestycjom w kraju. Szczególnie inwestycjom o charakterze infrastrukturalnym – nowoczesnym, produktywnym i opłacalnym.
W ostatnim czasie pojawiła się warta rozważenia propozycja, wysunięta przez środowisko przedsiębiorców, której intencją jest rozproszenie ryzyk związanych z wykorzystaniem Funduszu Odbudowy. „Nie możemy jako państwo funkcjonować w warunkach presji uzależniającej wypłatę przyznanych środków od zgody na zanegowanie naszego dorobku kulturowego i prawnego. Musimy mieć zatem własny plan odbudowy i rozwoju gospodarczego oparty na zasobach wewnętrznych. To okazja do tego, aby wyemitować obligacje rozwojowe zaadresowane do polskich obywateli (obligacje detaliczne) za pośrednictwem państwowych instytucji rozwojowych, takich jak Bank Gospodarstwa Krajowego” – proponują przedsiębiorcy zrzeszeni w Radzie Gospodarczej Strefy Wolnego Słowa oraz w Izbie Polskich Przedsiębiorców.
Kolej w KPO
Polska może liczyć w ramach Funduszu Odbudowy oraz będącego jego odbiciem KPO na 139 mld euro w bezpośrednich dotacjach, a razem z uprzywilejowanymi pożyczkami na ponad 173 mld euro (776 mld zł wsparcia na cele bieżące, w tym 623 mld zł w formie dotacji i 153 mld zł w niskooprocentowanych pożyczkach). Z samego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Recovery and Resilience Facility – RRF) mamy szansę pozyskać 23,9 mld euro dotacji (na cele stałe) i ponad 34,2 mld euro pożyczek (na cele bieżące).
Czas na wykorzystanie tych pieniędzy określono do 2026 r. Pieniądze z RRF mają być z założenia przeznaczone na prorozwojowe inwestycje w następujących obszarach:
- transformacja cyfrowa
- odporność i konkurencyjność gospodarki
- energia i zmniejszenie energochłonności
- dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia
- zielona i inteligentna mobilność
Przewidziano także środki na projekty infrastrukturalne, na przykład na rozbudowę i modernizację szlaków kolejowych, co mieści się także w obszarze zielonej polityki UE.
Rozwój infrastruktury kolejowej, istotny dla gospodarki, to stosunkowo rzadko poruszany temat. Według ekspertów ochrony środowiska naturalnego, transport drogowy generuje ponad 70 proc. emisji dwutlenku węgla w całej Unii. Wysoka emisja kolei wynosi mniej niż 1 proc. Transport kolejowy oceniany jest obecnie jako rentowny i zarazem najbardziej przyjazny środowisku naturalnemu.
Jeśli chodzi o transport pasażerski, to kolej musi przede wszystkim udowodnić, że jest w korzystaniu wygodniejsza niż własne auto. W tej konkurencji nie ma miejsca na nieusprawiedliwione i częste opóźnienia pociągów oraz kłopoty dotykające podróżnych. Kolej wymaga gęstej infrastruktury, a także odnowionych dworców i czystości (wagonów i peronów). Ponadto dobrego rozkładu jazdy i szybkich przejazdów.
Transport kolejowy jest użyteczny szczególnie w następujących okolicznościach:
- przewóz ciężkich towarów na znaczne odległości przy stałych i powtarzalnych trasach (np. surowiec energetyczny z kopalni do portu),
- przewóz dużej liczby ludzi na krótkich lub bardzo krótkich trasach (przykład – SKM w Trójmieście, WKD w Warszawie czy transport ludzi z lotniska do centrum miasta itp.),
- funkcjonowanie międzynarodowych kolei wielkich prędkości, czyli jadących z prędkością 250 km/h i więcej, stanowiących ekologiczną i niższą kosztową alternatywę dla transportu lotniczego.
W Funduszu Odbudowy podniesiono kwotę na wsparcie zakupu pasażerskiego taboru kolejowego z 399 mln na 965 mln euro. Według Polskiego Stowarzyszenia Paliw Alternatywnych, projekt KPO nie zawiera wizji szerokiej i spójnej reformy w obszarze zrównoważonego transportu. Na jego rozwój planuje się ok. 26 proc. dostępnych środków (6,1 mld euro z ok. 24 mld euro ogółem). Jest to kilkakrotnie mniej niż np. w Niemczech, Czechach lub Rumunii. Z projektu KPO, który trafił do Brukseli, nie wynika, by zielona mobilność była jednym z jego priorytetów.
Dalsze działania związane z NGEU oraz KPO
Komisja Europejska powinna wystawić ocenę polskiego KPO na przełomie września i października. Następnie, w ciągu czterech tygodni od przekazania decyzji przez KE, akceptację dla niego muszą wyrazić przedstawiciele pozostałych państw członkowskich UE. KPO (tak samo jak adekwatne plany odbudowy innych krajów), po uzyskaniu akceptacji Komisji Europejskiej, musi zostać zatwierdzony przez unijnych ministrów finansów (lub gospodarki) w Radzie UE większością co najmniej piętnastu krajów Unii obejmujących 65 proc. ludności UE. Po otrzymaniu ostatecznej zgody Rady Europejskiej do Polski trafią pierwsze fundusze z Instrumentu na Rzecz Odbudowy (13 proc. prefinansowania).
KPO składa się z wielu projektów. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej otrzymało 1198 projektów w ramach KPO. Propozycje te dotyczą różnych dziedzin istotnych z punktu widzenia UE – energetyki, ochrony środowiska, transportu, innowacji i przedsiębiorczości, zdrowia, cyfryzacji spójności terytorialnej.
Wyzwania związane z KPO
W KPO, który trafił do Brukseli uwzględnione zostały w większości uwagi zgłoszone przez stronę społeczną, różni się więc on w istotny sposób od wersji przedstawionej w lutym 2021 r. KPO jest dokumentem rozbudowanym i skomplikowanym w odbiorze, a tym samym trudnym w ocenie. Należy mieć nadzieję, że z czasem powstanie synteza, która zwiększy komunikatywność tego dokumentu.
W ustawie wdrożeniowej KPO z pewnością należy doprecyzować mechanizm dystrybucji środków, rolę Komitetu Monitorującego oraz podstawowe zasady organizacji konkursów dla przedsiębiorców.
Bruksela oczekuje, że Polska mocniej zarysuje w KPO mechanizmy zapobiegające politycznemu rozdawnictwu pieniędzy unijnych; można spodziewać się uwag ekspertów Komisji Europejskiej i zaleceń zmian w polskim dokumencie. KE akcentuje zasadę niedyskryminacji beneficjentów Funduszu Odbudowy w Polsce. Jak się wydaje, mechanizmy monitoringu wydawania pieniędzy oraz weryfikacji celów Funduszu Odbudowy powinny zostać doprecyzowane w KPO.
Cały dokument zostanie potem opisany językiem prawnym przez ekspertów KE i przedłożony jako projekt decyzji wykonawczej Radzie UE. Organa unijne będą z pewnością dążyć do tego, by zasady działania Komitetu Monitorującego oraz rozdziału środków były stałe i niezależne od późniejszych decyzji legislacyjnych poszczególnych krajów. To od przestrzegania tych zasad zależeć będzie wypłata Polsce kolejnych transz finansowych z Funduszy Odbudowy.
Jeszcze raz: wrażliwe kwestie klimatyczne
Unia Europejska zapewne będzie akcentowała konieczność całkowitej zgodności KPO z unijnymi celami dotyczącymi neutralności klimatycznej oraz wzmocnienia odporności gospodarczej, społecznej i instytucjonalnej – w myśl Rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej. Chociaż cele te trudno niekiedy zmierzyć „twardymi” wskaźnikami, warto być uczulonym na tę kwestię. W szczególności należy zwrócić uwagę na uzgodnioną 21 kwietnia 2021 r. zasadę „nie czynienia znaczących szkód środowisku naturalnemu”, którą wpisano do europejskiego Prawa klimatycznego. Jest to pole do dyskusji i prezentacji polskich starań i możliwości w tym zakresie.
Autorzy: Przemysław Barański, Łukasz Oprawski.
Działanie sfinansowane ze środków Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030
