Siedem grzechów głównych polskiej samorządności

2019.03.29

Fundacja Republikańska

Bezrefleksyjna zasłona pozytywnego wizerunku często chroni patologiczne mechanizmy funkcjonujące w praktyce wielu instytucji samorządowych. Samorządom wolno więcej  niż władzy centralnej,  a równocześnie poddane są znacznie mniejszej  kontroli społecznej

Krytyczna ocena samorządu często napotyka swoistą cenzurę w postaci wielu pozytywnych stereotypów, które zagnieździły się w debacie publicznej nad tą formą władzy. Słyszymy: „Samorząd to władza najbliżej obywatela”, „W  samorządzie ludzie mają bezpośredni kontakt z władzą”, „Samorządność to najlepsza szkoła demokracji”, „Problemy najlepiej rozwiązywać na miejscu” itd. Następuje uświęcenie idei samorządu nawet na poziomie języka; samorząd jest przeciwstawiany rządowi z podskórną sugestią, że tylko w jednym przypadku ludzie rządzą się sami, choć przecież obie formy oznaczają rządy sprawowane za pośrednictwem przedstawicieli. Często przeciwstawia się odpartyjniony samorząd uwikłanej w walkę partyjną polityce krajowej, nie zastanawiając się nad tym, który model jest bliższy demokratycznej reprezentacji obywateli. Również Unia Europejska, mająca na swoich sztandarach zasadę subsydiarności, przyczyniła się do automatycznego kształtowania pozytywnego wizerunku władzy samorządowej, powierzając jej wydatkowanie olbrzymich środków w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych. Myśląc o polskim samorządzie w ten sposób, często zapominamy, że nie powstał on w chwili przyjęcia ustaw o samorządach, tylko wyrósł na podstawie organów władzy terytorialnej PRL i w wielu przypadkach nie zerwał z dziedzictwem partyjnych kacyków, lecz jedynie zapewnił mu sankcję wyborczą. Ta bezrefleksyjna zasłona pozytywnego wizerunku często chroni bardzo patologiczne mechanizmy funkcjonujące w praktyce wielu instytucji samorządowych. Dochodzi do paradoksalnej sytuacji, w której samorządom wolno więcej niż władzy centralnej, a równocześnie poddane są znacznie mniejszej kontroli społecznej. Na poziomie polityki ogólnokrajowej zawsze można bowiem znaleźć media reprezentujące interesy sprzeczne z władzą, o co z kolei bardzo trudno na poziomie słabych finansowo mediów lokalnych. Celem tego artykułu jest spojrzenie na funkcjonowanie polskiej samorządności bez kompleksów wynikających z apriorycznego ubóstwiania idei decentralizacji. Ostatecznie celem władzy, niezależnie od jej formy, powinno być zaspokajanie potrzeb obywateli, a więc samorząd jest dobry nie dlatego, że jest samorządem, tylko dlatego, że ma skutecznie realizować zadania na rzecz obywateli. Samorząd każdego szczebla musi być oceniany przez pryzmat swojej efektywności. Przykładowo w debacie medialnej bardzo często ocenia się politykę budżetową rządu; założenia budżetu, ich realność, wykonanie, stawia się pytania: „Skąd rząd weźmie na to środki?” itp. Natomiast wokół budżetów samorządowych zazwyczaj panuje specyficzna cisza medialna, często dopiero w krańcowych sytuacjach, typu bankructwo gminy, zauważa się ich istnienie. Tymczasem należałoby zastosować swoiste równouprawnienie w ocenie rządu i samorządu. Jeśli widzimy, że znacząco poprawiła się sytuacja budżetu państwa, to czy nie powinniśmy zapytać, dlaczego nie ma poprawy w wynikach budżetów samorządowych? Konstruktywna krytyka negatywnych mechanizmów i zjawisk w polskiej samorządności musi obejmować diagnozę źródła patologii. Generalnie można stwierdzić, że samorządowe patologie mają przyczyny systemowe lub personalne, tzn. wynikają albo ze złych uwarunkowań funkcjonowania samorządu (np. dysfunkcyjne prawo), albo ze złego gospodarowania włodarzy. Oczywiście najłatwiejsze do usunięcia są patologie pochodzenia personalnego, ponieważ można je zlikwidować poprzez głosowanie na dobrego gospodarza. Często pojawia się też sprzężenie zwrotne, kiedy negatywne skutki słabości strukturalnej potęguje złe kierownictwo. Siedem grzechów polskiej samorządności jest ramą dla ustrukturyzowanej refleksji na temat negatywnych mechanizmów i zjawisk, które przeszkadzają samorządowi być efektywnym narzędziem zaspokojenia potrzeb obywateli. Jest to subiektywny wybór, w którym kierowano się kryterium dysfunkcyjności. Przyjrzyjmy się, co szkodzi najbardziej polskiemu samorządowi

Jak się robi samorządowca

Problem z samorządami zaczyna się od procesu rekrutacji samorządowców, czyli wyborów. Często nie uświadamiamy sobie, jak wielu osób trzeba, żeby obsadzić wszystkie miejsca w samorządzie i jeszcze zapewnić konkurencję w wyborach, zapełniając listy kandydatów. Według PKW na wszystkich szczeblach samorządu kandyduje ponad 190 tys. osób ubiegających się o prawie 50 tys. miejsc. Oznacza to, że chcąc mieć realną możliwość wyboru, a następnie sprawnie funkcjonujący samorząd, potrzebujemy w skali kraju kilkudziesięciu tysięcy profesjonalistów w zakresie zarządzania lokalnego i/lub zaangażowanych społeczników. Czy to realne? Przyjrzyjmy się kwestii motywacji finansowej. Radni stanowią quasi-zawodową grupę, która w teorii powinna godzić sprawowanie władzy z wykonywaniem swojej stałej pracy. Diety wynoszą od 1342 zł do maksymalnie 2685 zł i  mają w  założeniu rekompensować utracone zarobki i  koszt sprawowania mandatu. Taka konstrukcja milcząco zakłada hobbystyczny charakter tej funkcji. Jednocześnie oczekuje się, że takie zgromadzenie hobbystów będzie źródłem prawa miejscowego i koordynatorem strategicznego rozwoju danej jednostki. W praktyce miejsce w radzie stanowi punkt wyjścia do uzyskania innych dochodów/stanowiska, czy to w administracji samorządowej, czy w spółkach podległych. Rodzi się, wbrew pierwotnemu założeniu, zawodowy polityk samorządowy, którego wszystkie źródła utrzymania pochodzą z miejsc kontrolowanych przez samorząd Rozwiązaniem nie jest uzawodowienie kilkudziesięciu tysięcy radnych poprzez podniesienie im pensji, ponieważ koszty funkcjonowania administracji samorządowej już dziś często przekraczają wydolność lokalnych społeczności. Zapytać można raczej, czy potrzebujemy tylu przedstawicieli na tylu różnych szczeblach? Podział kompetencji między poszczególne szczeble administracji samorządowej (i terenowe organy administracji rządowej) jest słabo znany ogółowi wyborców. Ogranicza to możliwości merytorycznej kampanii, a także możliwość rozliczenia samorządowca przy urnie – wyborca nie wie bowiem, za który obszar rzeczywistości on właściwie odpowiada Ograniczanie liczby czy szczebli samorządu zawsze spotka się ze sprzeciwem lokalnych elit, ale warto na to patrzeć z perspektywy wydajności systemu. Hasło zmniejszenia liczby samorządowców ma demagogiczny wydźwięk, ale z kolei pewne sytuacje z praktyki wyborów samorządowych mają znamiona kuriozum. Na przykład żeby zostać radnym w Krynicy Morskiej, Dubiczach Królewskich czy Nowym Warpnie, wystarczy kilkanaście głosów[1]. Czy kilkanaście osób potrzebuje osobnego reprezentanta? Czy to jest jeszcze demokracja przedstawicielska? Jednakże mamy już okręgi i gminy (np. Tarnawatka), w których wybory de facto się nie odbyły, ponieważ zgłoszono tam po jednym kandydacie na radnego w okręgach, a na wójta także kandydowała jedna osoba[2]. Plebiscytowe wybory wójta lub burmistrza (za kandydatem lub przeciw niemu) odbyły się w 329 gminach[3]. Trzeba być optymistą, żeby uznać taką sytuację za efekt bezkonkurencyjnej jakości lokalnych elit.  Jednakże świadomego wyborcę już na początku może przerażać liczba analitycznych wyborów, których trzeba dokonać przy urnie. Łączy się ona często z bardzo niską rozpoznawalnością kandydatów. Przykładowo w Warszawie w okręgu 1. dzielnicy Praga-Południe wybieraliśmy:

• z  radnego dzielnicy Praga-Południe (z 57 kandydatów)
• z  radnego m.st. Warszawy  (ze 116 kandydatów)
• z  radnego Sejmiku Województwa  Mazowieckiego (z 89 kandydatów)
• z  prezydenta Warszawy  (z 14 kandydatów)

W  sumie do oceny było 276 kandydatów. Niska rozpoznawalność wielu kandydatów jest rewersem niskiej stawki, o którą grają w wyborach. Część z nich nie promuje się w żaden sposób, a część używa jedynie najprostszych ulotkowo-plakatowych metod. Wielu kandydatów po prostu nie dysponuje czasem ani pieniędzmi na aktywną kampanię. Sytuację rozjaśniają komitety partii politycznych, wyposażając anonimowego często kandydata w rozpoznawalną markę partii. Na poziomie polityki krajowej każdy obywatel jest nieco lepiej zorientowany w kwestii programów, haseł, wizerunku i wiarygodności. Osobiście nie znając kandydata na radnego, można przypuszczać, że będzie on reprezentował poglądy swojej partii. Popularne jest przekonanie, że partie dominują w polskim życiu publicznym. W przypadku wyborów samorządowych obserwujemy raczej zjawisko odwrotne: żadna partia nie jest w stanie zaproponować kandydatów na wszystkie dostępne stanowiska. Najsilniejszy aktualnie PiS wystawił ok. 33 tys. kandydatów, PSL ok. 16 tys., PO + Nowoczesna ok. 10 tys., SLD ok. 7 tys. W wielu gminach nie ma w ogóle struktur partyjnych, jest za to festiwal komitetów lokalnych. Fani tego zjawiska często zachwycają się odpartyjnieniem polityki samorządowej, ale nierzadko taka lokalność jest świeżej daty, np. prezydent, zdobywszy władzę ze wsparciem partii, zaczyna budować osobistą popularność i w kolejnych wyborach startuje samodzielnie (Ryszard Grobelny w Poznaniu, Paweł Adamowicz w Gdańsku, Rafał Dutkiewicz we Wrocławiu). Pojawia się też lokalność powierzchowna: w przedostatnich wyborach szef lokalnego SLD został burmistrzem Włodawy, startując z niepartyjnego komitetu, i wprowadził do rady miasta 11 radnych (również bez szyldu partii)[4]. W takich warunkach partyjny szyld może być użytecznym narzędziem, zwłaszcza jeśli partia ostro weryfikuje potencjalnych członków.

Przyspawani

Gdy na poziomie kraju dwie kadencje to rekord, lokalni włodarze potrafią rządzić ponad 30 lat, tak jak wójt gminy Mieścisko, który został naczelnikiem w 1982 r.[5], albo wójt Zbójnej (od 1981 r.)[6]. Długowieczność nie stanowi domeny małych jednostek. W badaniu obejmującym okres do 2010 r., dotyczącym 21 większych miast, także zaobserwowano ten fenomen[7]. Tylko w Lublinie wyborcy za każdym razem (w latach: 2002, 2006, 2010) wybierali inną osobę. W ośmiu miastach dwa razy wybierano tego samego kandydata, a aż 12 miast trzykrotnie zagłosowało na tę samą osobę. W pięciu miastach prezydent nie zmienił się od 1998 r. Brak wymiany elit w samorządach początkowo budził więcej zachwytu niż niepokoju. Kolejną kadencję traktowano jako znak jakości samorządowca i przeciwstawiano szybko zużywającym się liderom polityki krajowej. Wątpić w  samorządowe perpetuum mobile zaczęto dopiero po wyborach 2014 r., które przyniosły zaskakujący sukces PSL. W jakim sensie samorządowa długowieczność jest problemem? Mamy trzy potencjalne możliwości deformacji decyzji wyborców: marketing polityczny, nieformalny wpływ na osoby podległe i klasyczne oszustwo wyborcze. Marketing polityczny jako czynnik deformacji brzmi kontrowersyjnie, jednak zwycięstwa „wiecznych”, zwłaszcza w dużych miastach, są często kwestią bardziej wizerunku „dobrego gospodarza” niż obiektywnego „dobrego gospodarowania”. Mieszkańcy nie mogą posłużyć się benchmarkingiem w odniesieniu do gospodarza, ponieważ pamiętają tylko jego rządy. Każda inwestycja to plus dla władzy lokalnej, analiza obywatelska ogranicza się do poziomu: „Fajnie, że prezydent zrobił ścieżkę rowerową”. Nie pyta się za ile? Skąd finansowanie? Zamiast czego? Ile powinno być tych ścieżek? Prezydent jest kojarzony z inwestycjami, a jego rola w wielu kluczowych obszarach pozostaje ukryta. Ścieżkę rowerową widzimy, nie pytamy zaś, czy podwyżka ceny za wodę to skutek prywatyzacji miejskiego przedsiębiorstwa. Rzadko wyborcy rozliczają samorządowców ze zmian w majątku komunalnym. Prywatyzacji nie widać gołym okiem, tak jak nie widać konsekwencji lawinowego narastania deficytu. Relatywnie łatwo buduje się wizerunek na podstawie wycinkowych aspektów. „Równe chodniki = dobry prezydent”. O ile umiejętna autopromocja zapewnia sukces w większych jednostkach, o tyle w tych najmniejszych duże znaczenie ma także polityka kadrowa. Najmniejsze gminy liczą mniej niż 2 tys. wyborców, frekwencja nie sięga 50 proc., więc całkiem logiczna jest personalna mobilizacja wyborców/pracowników. Przy dzisiejszym bezrobociu problem „zarządzania przez posady” jest wyraźnie stłumiony, ale w ostatnim ćwierćwieczu dysponowanie miejscami pracy było kluczową prerogatywą wójtów i burmistrzów. Zasada „Nawet sprzątaczka musi być od wójta” w praktyce determinowała decyzje wyborcze wielu osób. Funkcjonowała nieformalna wersja amerykańskiego „Zwycięzca bierze wszystko”, co oznaczało, że na wyborach samorządowych nie tylko wójt walczył o reelekcję, lecz także cały urząd. Kluczowym kryterium oceny wójta był jego wpływ na trwałość zatrudnienia. Powstawało swoiste wyborcze perpetuum mobile aktualnej ekipy, oderwane od jej merytorycznej wartości. Warto zauważyć, że ogromna do niedawna rola administracji samorządowej w procesie wyborczym stwarzała możliwości ingerencji. Przykładowo w komisjach zasiadały osoby wskazywane przez wójta/burmistrza/prezydenta, które w praktyce najczęściej organizowały obsługę informatyczną komisji (nie było innych chętnych). Niektóre przypadki nadużyć potwierdzono w sądzie. W Pyrzycach członkowie komisji przyznali się do informowania burmistrza o tym, kto jeszcze nie zagłosował[8]. Długowieczność samorządowa poza wątpliwymi źródłami ma także negatywne konsekwencje w samym zarządzaniu jednostką. Wieloletni włodarze w naturalny sposób skupiają się na kontynuacji, nie oferują wyborcom żadnych wizjonerskich projektów, skoro zawsze wygrywali bez nich. Nie działa mechanizm prezydenta USA, który najpierw walczy o drugą kadencję, a w drugiej kadencji o miejsce w historii. W samorządzie zawsze walczy się o kolejną kadencję, więc unika się wszelkiego ryzyka.

Prawo miejscowe na bakier z prawem

O jakości prawa tworzonego przez samorządy wiele można się dowiedzieć, patrząc na nie przez pryzmat nadzoru nad jego stanowieniem. To wojewoda nadzoruje działalność prawotwórczą wszystkich szczebli samorządu terytorialnego, z wyjątkiem spraw finansowych: budżetu, podatków i opłat lokalnych, które należą do właściwości RIO (Regionalnych Izb Obrachunkowych). Nadzór sprawowany jest pod kątem kryterium legalności, a więc zgodności działań organów samorządu z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda w przypadku niezgodności uchwały bądź aktu organu wykonawczego wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdza nieważność uchwały w całości lub części zależnie od zakresu dostrzeżonych nieprawidłowości. Wojewoda może skorzystać także z instrumentu, jakim jest zarządzenie zastępcze, wydawane w przypadku, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mimo wezwania, nie podejmuje przewidzianych prawem działań. Akt ten zastępuje wówczas w istocie akt, do którego wydania zobowiązany był organ samorządu. Przykładowo w 2017 r. wojewoda warmińsko-mazurski musiał interweniować 413 razy, stwierdzając nieważność aktu, osiem razy wydał zarządzenie zastępcze (w sytuacji, gdy pomimo wymogów ustawy samorząd nie podjął żadnych działań), 18 razy złożone zaś zostały przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na akt samorządu, co do którego ubiegł już termin objęcia nadzorem. Oznacza to, że na Warmii i Mazurach, w regionie złożonym z 19 powiatów i dwóch miast na prawach powiatu (Elbląg i Olsztyn), dzielących się z kolei na 116 gmin, w ramach tylko samej legislacji samorządowej doszło do blisko pół tysiąca naruszeń prawa powszechnie obowiązującego. Jest to liczba kilkakrotnie większa niż suma wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w województwie, co statystycznie przekłada się na blisko cztery takie przypadki rocznie w przeciętnej gminie[9]. Uchwały zasadniczo dotyczą ustroju JST, ładu przestrzennego (plany miejscowe), tworzenia i funkcjonowania jednostek organizacyjnych, zasad korzystania z infrastruktury, zasobów mieszkaniowych, sposobu świadczenia usług oraz ponoszenia opłat za usługi świadczone przez samorząd. Co ciekawe, wspomniane wcześniej błędy legislacyjne samorządu nie zwiększały zakresu swobód obywateli ani mieszkańców, lecz wręcz przeciwnie, ograniczały go i nakładały na nich dodatkowe obowiązki. Oczywiście, nie zawsze wojewoda ma rację. Ostateczna weryfikacja legalności prawa miejscowego należy do sądu administracyjnego. Symptomatyczne są jednak statystyki związane choćby z wdrażaniem niedawnej reformy systemu oświaty – w tej materii WSA w Olsztynie oddalił wszystkie skargi samorządów na rozstrzygnięcia nadzorcze.

Management folwarczny

Gospodarowanie majątkiem komunalnym i polityka kadrowa w samorządach należą do najbardziej kontrowersyjnych zagadnień. Na tym polu odnotowano występowanie chyba każdej z tzw. patologii organizacyjnych, do których należą: syndrom uodpornienia na zmianę, dysfunkcjonalny transfer międzydomenowy, identyfikacja z przedmiotem posiadania lub zarządzania, łapownictwo, syndrom deficytu uwagi organizacyjnej, syndrom zaniku odpowiedzialności, zespół manchesterski, alkoholizm organizacyjny, fikcja nadzoru korporacyjnego nad spółkami JST czy wreszcie syndrom grupowego podejmowania decyzji[10]. Dysfunkcjonalność samorządu na tym polu łączy się z dysfunkcjonalnym wpływem sił politycznych i jego hybrydową konstrukcją. Często wskazywaną przyczyną nieracjonalności struktur władz lokalnych są: trójszczeblowa struktura samorządu i przerost liczby JST, duże zróżnicowanie potencjału ekonomicznego i społecznego, istnienie tzw. powiatów grodzkich łączących samorząd gminy i powiatu. Wydaje się, że najcięższe zarzuty systemowe można formułować właśnie pod adresem szczebla powiatowego. Średnio na jeden powiat w RP przypada 101,5 tys. mieszkańców. Oznacza to, że w porównaniu ze strukturami UE koncepcja polskiego powiatu jest zasadniczym odstępstwem od racjonalnej struktury podporządkowanej regułom sprawności[11]. Typowy polski powiat to 30-tysięczne miasto i 50 tys. ludności w ośmiu gminach. Funkcje kierownicze w ramach tej jednostki pełni od trzech do pięciu członków zarządu, w tym starosta oraz wicestarosta, a  także 21-osobowa rada powiatu. W związanym z nią statystycznym 30-tysięcznym mieście zwykle obiera się jeszcze burmistrza i 21-osobową radę miejską, ponadto wybierani są wójtowie i rady gmin ościennych. Zróżnicowanie co do powierzchni, liczby mieszkańców i liczby gmin wchodzących w skład powiatu przedstawia się następująco:

• z powierzchnia: od 157 do 2985 km kw. (największy powiat ma 20-krotnie większą powierzchnię niż najmniejszy)
• z liczba mieszkańców: od 22 tys. do 345 tys. (największy powiat ma 7 razy więcej mieszkańców od najmniej licznego)
• z liczba gmin wchodzących w skład powiatu: od 3 do 19 (największy powiat ma 6 razy więcej gmin od najmniejszego)[12].

Ze względu na te daleko idące odmienności kluczowych cech niełatwo jest przypisać im zadania. Być może przyczyniło się to do tego, że powiaty nie są nimi zbyt obciążone. Średnio powiat nadzoruje 12 jednostek oświatowych, dwie jednostki służby zdrowia, cztery jednostki pomocy społecznej, jeden urząd pracy i dwie inne jednostki, w tym kulturalne. Faktyczny nadzór finansowy nad jednostkami służby zdrowia pełni jednak NFZ. Mankamenty systemu istnieją i do momentu gruntownej reformy – w której np. jednym z postulatów mogłaby być likwidacja opisanego wyżej powiatowego szczebla samorządu – istnieć będą. Zmianie w  najbliższym czasie może zostać poddany substrat ludzki władz samorządowych. Zwróćmy więc uwagę, jak zachowują się poszczególni piastunowie organów, jak prowadzona jest polityka kadrowa w samorządach. W przeciwieństwie do rządowej administracji zarówno centralnej, jak i terenowej, gdzie funkcjonuje korpus służby cywilnej, a urzędnicy nie mogą czynnie angażować się politycznie, przede wszystkim pełnić mandatów radnych, w samorządzie jest to chleb powszedni. Obecni włodarze samorządów, stosując podobne rozwiązania, wyrachowanie eksploatują wady systemu. Doprowadza to do rozlewania się konfliktów politycznych na administrację, wykorzystywania forów politycznych do załatwiania spraw pracowniczych czy wręcz osobistych. Urzędnicy administracji samorządowej, którzy zamierzają startować w wyborach, podczas kampanii, a nawet przed nią, pochłonięci są przede wszystkim sprawami związanymi z reelekcją. Kwestie zawodowe, czyli służby publicznej, schodzą na drugi plan[13]. Nie lepiej jest z zarządzaniem mieniem komunalnym. Jako jeden z najbardziej jaskrawych i pouczających przykładów „managementu folwarcznego” opisywana jest prywatyzacja GPEC (Gdańskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej). Sposób przeprowadzenia samego procesu i zawarcia transakcji w 2003 r. przez miasto Gdańsk pod rządami Pawła Adamowicza rodzi do dziś wiele pytań. Istotne jest nie tylko to, jak GPEC, będący monopolistą na lokalnym rynku dostaw ciepła w ponad 400-tysięcznym mieście, mógł przynosić straty. Jak to się stało, że ta komunalna spółka została sprzedana innej komunalnej spółce z Niemiec (Stadtwerke Leipzig GmbH) za kwotę 184 mln zł i w krótkim czasie zaczęła przynosić zyski (w ciągu ostatnich ośmiu lat wyniosły one ponad 365 mln zł)? Czy odpowiada standardom życia publicznego rozwiązanie, zgodnie z którym prezydent Adamowicz przez wiele lat po prywatyzacji zajmował stanowisko członka rady nadzorczej GPEC? Sprzedaż pakietu kontrolnego udziałów spółki motywowano złą kondycją finansową. Ta wynikała w dużej części z zaległych zobowiązań gminy Gdańsk wobec GPEC. Zamiast zastosować dość oczywiste rozwiązanie w celu dokapitalizowania spółki – spłacić wspomniane długi – zdecydowano się na „prywatyzację”. Nazwa procesu celowo została ujęta w cudzysłów, ponieważ nabywcą 75 proc. udziałów została Stadtwerke Leipzig GmbH – spółka miejska z Niemiec, będąca pod kontrolą władz miejskich Lipska)[14]. Dzisiaj po wielu latach można polemizować na temat ceny transakcji, ówczesnego stanu przedsiębiorstwa i roli prezydenta Adamowicza w całym procesie. Pozostaje jednak pytanie retoryczne, które, niestety, stanowi jednocześnie diagnozę stanu zarządu mieniem komunalnym w wielu samorządach. Czy naprawdę chcemy, żeby podstawowe potrzeby życiowe mieszkańców naszych miast zaspokajały za sowitą opłatą niemieckie spółki komunalne?

Free riders

 Cechą polskiego samorządu jest ogromne zróżnicowanie wielkościowe i  majątkowe jednostek znajdujących się nominalnie na jednym szczeblu. Największa gmina miejska (bez miast na prawach powiatu) ma ponad 75 tys. mieszkańców, a  najmniejsza nie ma 1,4 tys. Jednocześnie nominalny zakres odpowiedzialności i struktura organizacyjna pozostają prawie takie same, co ogranicza wydolność mniejszych i biedniejszych organizmów. Wskaźnikiem obrazującym zróżnicowanie majątkowe gmin są dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Dane GUS za 2017 r. pokazują, że liderem niezmiennie pozostaje Kleszczów z ponad 47 tys. zł dochodu na mieszkańca, następnie Rewal – około 27 tys. zł, Krynica Morska – 14 tys. zł, Rząśnia  – 10 tys. Ranking zamyka Pszów z niecałymi 3 tys. zł dochodu na głowę. Jednocześnie aż ponad 2 tys. gmin ma dochody na osobę niższe niż 5 tys. zł. Podczas gdy budżet Kleszczowa sięga 280 mln zł, najbiedniejsze w powiecie Kluki mają jedynie 17 mln[15]. Dochody gmin wynikają często nie z indywidualnej przedsiębiorczości, tylko z uwarunkowań strukturalnych. Tworząc samorząd terytorialny z odrębnymi zadaniami i majątkiem, nie zapewniono równego startu finansowego wszystkim. Przyczynami bogactwa gminy jest posiadanie kopalń, elektrowni, wielkich zakładów przemysłowych, obiektów wojskowych, płacących podatki od nieruchomości, opłaty środowiskowe i eksploatacyjne. Nawet posiadanie zalewu morskiego jest korzystne podatkowo. Dobre dochody osiągają też kurorty (mało stałych mieszkańców), wielkie miasta albo podmiejskie gminy przy aglomeracjach. Część gmin posiada atrakcyjne grunty, np. przy autostradach lub pod budownictwo mieszkaniowe wokół aglomeracji, których sprzedażą można zasilić budżet. Mechanizmy korygujące, takie jak janosikowe, są zaciekle krytykowane przez bogate samorządy, choć i tak nie stanowią realnej zmiany. W przypadku Kleszczowa to np. 50 mln zł (wobec 280 mln budżetu). Jeszcze większy opór budzi próba zmiany granic gmin na obszarach zajmowanych przez wielkich podatników w kierunku bardziej równomiernej dystrybucji bogactwa. W tym sensie idea samorządności doskonale zakorzeniła się w  głowach włodarzy (i mieszkańców) uprzywilejowanych gmin, którzy takie korekty traktują jak zamach na swoją własność, rozbój i rozbiór w jednym. Bogactwo do rozdysponowania, wynikające zasadniczo tylko ze szczęśliwego położenia, łatwo przekształca się w święte prawo własności, chociaż nic poza lokalizacją nie łączy samorządu np. z elektrownią. Argument rekompensaty za szkodliwy wpływ takich źródeł dochodu na życie mieszkańców jest mało wiarygodny – wszyscy chętnie zamieniliby się z Kleszczowem na kopalnię, a z Krynicą Morską na tłumy turystów. Konsekwencje istnienia gmin będących wyspami bogactwa są dwie. Po pierwsze wielkie zróżnicowanie w dostępie do usług publicznych zapewnianych przez gminę. Mieszkańcy Kleszczowa, „polskiego Kuwejtu”, mają 4 tys. zł becikowego, darmowe szczepienia, współfinansowaną opiekę stomatologiczną, stypendia dla studentów z gminy, dopłaty do opieki nad dziećmi i do wycieczek szkolnych, darmowy wstęp do aquaparku, dopłaty do sadzonek na posesji i odnawialnych źródeł energii. To też krótsze kolejki do specjalistów oraz niskie ceny wody i prądu. Podstawą dostępu do tych korzyści jest po prostu meldunek w gminie. Jednakże nadmiar środków ogranicza racjonalność decyzji inwestycyjnych, które nabierają bizantyńskiego charakteru. O ile podział bogactwa jest kontrowersyjny, o tyle znacznie trudniej dzieli się biedę. Zbankrutowana gmina Ostrowice (2,5 tys. osób, 50 mln długów) ostatecznie zniknie w 2019 r. Próby rozwiązania problemu podejmowano od 2016 r., po odkryciu, że rządzący 18 lat wójt doprowadził do bankructwa. Przy dochodach gminy na poziomie 8 mln zł rocznie brał on ok. 10 tys. zł pensji miesięcznie. Jednocześnie strukturalnie patrząc, 70 proc. gminy stanowiło obszar Natura 2000, co znacznie obniżało jej potencjał inwestycyjny. Co charakterystyczne, sąsiednie gminy przejęły tylko teren Ostrowic, bez długów, które przeszły na Skarb Państwa. Obrazuje to dobrze, gdzie są granice samorządności – w ostatecznym rozrachunku za nieudane eksperymenty demokracji lokalnej płaci całe państwo. Wiele gmin nie ma potencjału gospodarczego do utrzymywania swojej struktury administracyjnej ani do należytego realizowania usług publicznych. Logicznie rzecz biorąc, nie powinny istnieć jako odrębne jednostki, a w praktyce funkcjonują do chwili spektakularnego upadku, ponieważ bardzo ciężko jest uzyskać konsensus społeczny w sprawie takich zmian. Wysoki potencjał dochodowy nie zabezpiecza przed zadłużeniem. Blisko upadku jest Rewal (drugie miejsce pod względem dochodów na mieszkańca, ale dług na osobę to 15 tys. zł), a Warszawa jest liderem z globalną kwotą ponad 5 mld zł. Takie sytuacje można uznać za przykład złego gospodarowania potencjałem.

Pyrrusowe fundusze UE

Często można odnieść wrażenie, że życie samorządów toczy się w rytmie funduszy unijnych. Aplikowanie, inwestowanie, rozliczanie, rozdzielanie. Często mówi się o sprawności samorządów w wydatkowaniu środków, a inwestycje unijne są ulubionymi wizytówkami lokalnej władzy. Jednocześnie „dobre gospodarowanie funduszami UE” jest zjawiskiem wielowymiarowym. Na pierwszym poziomie mamy po prostu sprawność wydatkowania. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przedstawiło ostatnio informację o  stanie realizacji RPO (Regionalnego Programu Operacyjnego), wskazując województwa narażone na utratę środków ze względu na zasadę n+3. RPO zawierają minimalne kwoty do wydatkowania na każdy rok, a nieosiągnięcie tego poziomu w ciągu kolejnych trzech lat powoduje, że środki przepadają. Łącznie dla 16 RPO cel na koniec 2018 r. wynosi 4,36 mld euro dofinansowania UE. Do 24 maja 2018 r. regiony wystąpiły o refundację 3,35 mld euro, realizując 77 proc. celu[16]. Minimalny poziom certyfikacji osiągnęło już województwo opolskie, a wielkopolskie, podkarpackie, pomorskie i dolnośląskie zrealizowały ponad 90 proc. celu. Najgorzej wypadają podlaskie, kujawsko-pomorskie oraz warmińsko-mazurskie, nie przekraczając 60 proc. celu n+3. Widoczna jest korelacja między niskim wykorzystaniem RPO a słabościami makroekonomicznymi, tj. niskim PKB na głowę, niskim poziomem inwestycji w B+R oraz wysokim bezrobociem. Oznacza to, że regiony słabsze nie dokonują skoku cywilizacyjnego za pomocą funduszy. Rodzi się więc pytanie: Czy te dane wpływają na wybory do sejmików wojewódzkich, czy jednak okażą się zbyt abstrakcyjne w odbiorze? Regiony wykazują też często budżetowe uzależnienie od środków UE. Przykładowo w projekcie budżetu województwa opolskiego na 2018 r. założono, że ok. 211 mln zł będzie pochodzić ze środków europejskich (38,8 proc. dochodów), a  w  województwie małopolskim – 758,2 mln zł (47,3 proc. dochodów). Taki procent środków UE wskazuje oczywiście na sprawność w ich pozyskiwaniu, natomiast budzi obawy o stabilność rozwoju w kolejnych perspektywach finansowych. Aktualnie wielkie środki tworzą wokół siebie ogromną strukturę administracyjną, którą prawdopodobnie ciężko będzie zredukować proporcjonalnie do malejących funduszy. Powszechnie znany jest też problem deprawacji potencjalnych wykonawców współfinansowanych projektów dostosowujących oferty do wysokości dotacji. Wskaźnik realizacji wydatków nie dotyka w ogóle kwestii racjonalności projektów inwestycyjnych. Racjonalność oznacza analizowanie: stopnia i  sposobu wykorzystania tworzonej infrastruktury, ofert wykonawców, kosztów utrzymania, inwestycji alternatywnych, hierarchii potrzeb mieszkańców. Oczywiście często tak rozumiana racjonalność jest już w pewnym stopniu ograniczona na poziomie RPO, który przypisuje fundusze dziedzinowo i określa projekty pozakonkursowe. Jednocześnie to samorządy decydują, w jakich konkursach startują, czy skupiają się na infrastrukturze, sporcie, kulturze czy informatyzacji. Powszechnym grzechem jest skupienie się na inwestycjach atrakcyjnych wizualnie i tematycznie, a zaniedbywanie trudnych tematów, związanych np. z jakością usług komunalnych. Przykładowo liczba osób korzystających z sieci kanalizacyjnej w okresie 2005–2016 się zwiększyła – z 59,2 do 70,2 proc. (w tym miasta 90 proc., a obszary wiejskie 40,3 proc.)[17]. Wydaje się, że to niewystarczający rezultat, jeśli wziąć pod uwagę wagę problemu i ponad dekadę dostępności środków UE. Z kolei pomimo powszechnej krytyki, jaka spadła na wiele samorządów za budowę megalomańskich basenów, ten typ projektów bynajmniej nie zniknął z unijnego krajobrazu Anno Domini 2018. Baseny unijne planuje się w Sieradzu, baseny termalne w Kazimierzy Wielkiej, rewitalizację kompleksu termalnego w Poddębicach, krytą pływalnię w Kępnie, basen w Radomsku… Kwoty kierowane na inwestycje wizerunkowe mogą przerażać. Przykładowo Warszawa wydała na zagospodarowanie warszawskiego odcinka Wisły 227 mln zł w latach 2009–2014[18]. Na sam Warszawski Węzeł Wodno-Rowerowy „Pedałuj i Płyń” (Bike & Sail) – etap I poszło 107 mln (w tym tylko ok. 17 mln dotacji). Stworzono promenadę, trasę rowerową, fontanny multimedialne i zagospodarowano plaże. Jednocześnie w latach 2014–2020 miasto planuje wydać jeszcze 200 mln zł na ten cel. Takie inwestycje są generalnie popularne wśród mieszkańców, natomiast trudno nazwać je racjonalnymi z perspektywy całości społeczności lokalnej. Zyski z popularności miejsca są szybko prywatyzowane przez restauracje i bary, a najbliższymi sąsiadami (a więc uprzywilejowanymi użytkownikami) są często wyłącznie mieszkańcy apartamentowców. Czy taka wyspowa koncentracja środków publicznych kosztem równomiernej dbałości o miejską zieleń jest sensowna? Ocena samorządowców przez pryzmat funduszy UE powinna wychodzić poza schemat „ile zdobył”. Generalnie nie są to „łupy”, tylko w dużej mierze obciążenie dla budżetów wynikające z wkładu własnego i późniejszych kosztów utrzymania. Warto premiować włodarzy, którzy zaczynają od fundamentalnych inwestycji – w wodociągi, kanalizację, drogi, termomodernizację, źródła energii, szkoły – a nie budują obiekty-skarbonki.

Niewydolność w zaspokajaniu potrzeb

Pod pewnym względem samorządy rzeczywiście są bardzo bliskie obywatelom, nominalnie odpowiadają bowiem za wiele usług publicznych. Samorządy mają pod sobą: szkoły, przedszkola, żłobki, szpitale, transport publiczny, budownictwo komunalne i społeczne, dostarczanie mediów itd. Zależnie od sprawności (i potencjału gospodarczego) jednostek ludzie mają bardzo różny dostęp do usług publicznych. Samorządy mają znaczną dowolność w sposobie świadczenia usług, przy czym często brakuje minimalnych standardów. Czasami to, że coś „leży w gestii samorządu”, jest traktowane jako alibi dla faktycznego nierobienia niczego. Co gorsza, oszczędzanie na potrzebach mieszkańców jest dla wielu samorządów jedyną metodą utrzymania dyscypliny budżetowej. Obszarem doskonale pokazującym abdykację samorządów jest organizacja transportu zbiorowego. Gminy, w których nie istnieje organizowana przez samorząd komunikacja lokalna, zamieszkuje obecnie 13,8 mln osób[19]. Teoretycznie nakłady na komunikację lokalną są wysokie (8 mld zł rocznie), ale w 90 proc. są to wydatki miast na prawach powiatu. Brak transportu zbiorowego znacznie obniża spójność terytorialną i pozbawia bardzo wiele osób dostępu do usług publicznych, rynku pracy, a także uniemożliwia uczestnictwo w kulturze. Jednocześnie w wielu miejscach transport nie jest opłacalny, więc rynek nie może zapełnić luki po przewoźniku publicznymNiskie bezrobocie i duża liczba urodzeń uwypukliły problem braku miejsc w żłobkach i przedszkolach. Według GUS w 2017 r. działało 3120 żłobków, oddziałów żłobkowych i klubów dziecięcych dla 99 409 dzieci. Jednocześnie ponad połowę miejsc żłobkowych zapewniały placówki prywatne. Najwyższą wartość wskaźnika liczby miejsc w przeliczeniu na 1 tys. dzieci (do trzech lat) osiągnięto w województwach dolnośląskim (144,3) i opolskim (136,3), a najniższą w warmińsko-mazurskim (58,0). Oznacza to bardzo małe pokrycie potrzeb opiekuńczych i bardzo dużą nierówność w dostępie do żłobków, ponieważ placówki koncentrują się w dużych miastach. W ponad 70 proc. gmin brakuje jakichkolwiek placówek opieki dla dzieci do lat trzech. Teoretycznie samorządy są zobowiązane zapewnić edukację przedszkolną wszystkim dzieciom powyżej trzeciego roku życia, natomiast w praktyce gminy mają bardzo dużą dowolność przy podejmowaniu decyzji o tworzeniu przedszkola publicznego (nie ma żadnych przeliczników wynikających z liczby ludności). Bardzo duże dysproporcje widzimy także w stawkach za media. Przykładowo ceny metra sześciennego wody wraz ze ściekami w 2018 r. wahają się od 6,16 zł w Cekcynie do 33,13 zł w Szklarskiej Porębie[20]. Poza wartościami krańcowymi zróżnicowanie też jest relatywnie duże, wiele gmin oferuje stawkę poniżej 10 zł, a wiele innych powyżej 20 zł. Z  kolei ranking firmy Curulis oceniający koszty usług komunalnych w 339 miastach wskazał prawie trzykrotną różnicę między liderem – Kozienicami (ok. 1,3 tys. zł wydatków komunalnych rocznie) a Tarnowskimi Górami (ok. 3,9 tys. zł)[21]. Ceny tych usług są szczególnie wrażliwe na złe zarządzanie. Wystarczy jedna niekorzystna prywatyzacja albo źle oszacowana inwestycja i mieszkańcy na długie lata pozostają z wysokimi stawkami. Działania w tym zakresie mają długotrwałe skutki, a swoboda samorządu w zarządzaniu majątkiem komunalnym powoduje, że obywatele mogą obudzić się praktycznie bez niego. Na poziomie kraju najwięcej kontrowersji budzi chyba realizacja funkcji samorządu w  zakresie budownictwa komunalnego i  socjalnego. Przede wszystkim zadanie jest realizowane symbolicznie. W  2017 r. samorządy oddały 1715 mieszkań, a deweloperzy ponad 100 tys.[22] W analizie portalu Rynek Pierwotny zestawiono ze sobą miasta pod względem średniorocznej liczby mieszkań komunalnych zbudowanych w latach 2007–2017 w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców. Przykładowo wskaźnik dla Torunia to 3,57 (za ponad 800 zbudowanych mieszkań) a dla Szczecina – 0,07[23]. Generalnie samorządy ustąpiły pola, jeśli chodzi o budownictwo mieszkaniowe, w dodatku np. Warszawa, Poznań i Kraków oddały lokatorów komunalnych w ręce tzw. czyścicieli, przejmujących reprywatyzowane budynki. Szacuje się, że np. w Warszawie taki los spotkał ok. 40 tys. osób. Jednakże Nysa adaptuje koszary na 86 mieszkań i planuje w ciągu dwóch lat zbudować jeszcze 400 mieszkań, korzystając z programu „Mieszkanie+”[24].  W obszarze jakości życia samorządy mają przed sobą wielkie zadania i dużą swobodę ich wykonania. Często, w przypadku małych jednostek o niskim potencjale ekonomicznym, są pozbawione materialnej bazy do ich realizacji. Powstają znaczne różnice w dostępie do usług, determinowane tylko miejscem zamieszkania. Przy generalnym braku minimalnych standardów samorządowych usług publicznych mieszkańcy mają do dyspozycji tylko kartkę wyborczą. Jednocześnie właściwe jej użycie wymaga oceny kandydatów pod względem programu zapewnienia usług publicznych, co jest bardzo wymagające analitycznie.

Podsumowanie

 Wiele patologii i dysfunkcji w samorządach ma charakter strukturalny i aby położyć im kres, potrzeba fundamentalnych zmian ustawowych, poprzedzonych debatą publiczną. Społeczeństwo musi się zastanowić, jaki format, zakres odpowiedzialności i swobody działania będzie najbardziej efektywny w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i jednocześnie nie stworzy nieusprawiedliwionego, przypadkowego zróżnicowania sytuacji mieszkańców różnych jednostek. Potrzeba wprowadzenia zmian systemowych nie może być jednak w żadnym razie usprawiedliwieniem pozostawienia wszystkiego tak, jak jest, ani wymówką mającą przykryć nieudolność obecnych samorządów. Właśnie potrzeba strukturalnych zmian wymaga najpierw wprowadzenia rzeczywistych „dobrych gospodarzy”, ponieważ tylko przy dobrym kierownictwie można zidentyfikować obszary wymagające zmiany systemowej.

Paweł Żukowski

Rzeczy Wspólne #27 (03/2018)

Przypisy

[1] Wyliczenia za http://samorzad.pap.pl/depesze/wybory_samorzadowe_2018/186408/ Cenny-kazdy-glos–Kilkanascie-glosow-mozewystarczyc-do-zdobycia-mandatu-radnego.

[2] https://www.prawo.pl/samorzad/jeden-kandydat-w-wyborach-samorzadowych-2018,305934.html.

[3] http://samorzad.pap.pl/depesze/redakcyjne. praca.akty/186530/W-329-gminach-jest-jedenkandydat-na-wojta-lub-burmistrza.

[4] https://www.nowytydzien.pl/wstydza-sie-wlasnych-barw/.

[5] http://samorzad.pap.pl/depesze/wiadomosci_pap/172130/Wieczny-wojt–Kieruje-gminaod-35-lat–dzieki-wspolpracy-z-mieszkancami.

[6] https://wspolczesna.pl/wieczny-zawod-samorzadowiec-rekordzisci-trwaja-nastanowisku-dziesiatki-lat/ar/5848022.

[7] M. Drzonek, Zdobywanie władzy w mieście – efektywność strategii „wiecznego prezydenta”.

[8] http://www.fronda.pl/a/wychodza-najaw-kolejne-naduzycia-w-trakcie-wyborowsamorzadowych,68606.html.

[9] Źródło – opracowanie własne.

[10] R. Stocki, Patologie organizacyjne – diagnoza i interwencja, Kraków 2005, s. 21–288, za H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Warszawa 2010,  s. 57–67.

[11] Ibidem.

[12] E. Wolnicz-Pawłowska, M. Zych, Polski przewodnik toponimiczny dla redaktorów map i innych użytkowników, Główny Urząd  Geodezji i Kartografii, Warszawa 2010, s. 79.

[13] http://www.wiadomosciolkuskie.pl/aktualnosci/1144-patologia-w-administracjisamorzadowej-felieton, dostęp 6.10.2018 r.

[14] http://niewygodne.info.pl/artykul9/04524-Zapomniana-prywatyzacja-GPEC-u.htm, dostęp 6.10.2018 r.

[15] http://belchatow.naszemiasto.pl/artykul/ sprawiedliwy-podzial-czy-skok-na-milionygminy-kleszczow,4749217,artgal,t,id,tm.html.

[16] https://www.miir.gov.pl/strony/aktualnosci/ informacja-o-stanie-realizacji-regionalnychprogramow-operacyjnych-na-lata-2014-2020/.

[17] https://portalkomunalny.pl/na-wsiprzybywa-kanalizacji-sa-najnowsze-danegus-365823/.

[18] https://www.portalsamorzadowy.pl/ochrona-srodowiska/rzeki-w-miastach-urzadzaniedolin-rzecznych-atrakcyjnie-ale-drogo,107326. html.

[19] https://www.transport-publiczny.pl/wiadomosci/publiczny-transport-zbiorowy-w-polscestudium-upadku-58517.html.

[20] https://zaradnyfinansowo.pl/ceny-wody/.

[21] http://tarnowskieg.pl/wiadomosci/zyciew-tarnowskichrachosztuje-najdrozej-w-calejpolsce/.

[22] http://nieruchomosci.dziennik.pl/news/artykuly/577861,mieszkania-komunalne-pieniadze-nieruchomosci-dom-deweloper-miasto.html.

[23] http://nieruchomosci.dziennik.pl/news/artykuly/577861,mieszkania-komunalne-pieniadze-nieruchomosci-dom-deweloper-miasto.html.

[24] http://radio.opole.pl/103,182815,w-dwalata-w-nysie-powstanie-400-mieszkan-zapowi.