Republikański projekt konstytucji Sejmu Czteroletniego
Republikański projekt konstytucji był jednym z głównych dokonań Sejmu, zwanego Czteroletnim lub Wielkim. Mimo że został ostatecznie odrzucony przez parlament, stanowił inspirację dla ustaw szczegółowo regulujących poszczególne instytucje państwowe, uchwalane od roku 1791 niemal aż do samego końca jego prac. Jednak aby dokładniej przyjrzeć się temu projektowi konstytucji, jego założeniom i poszczególnym postanowieniom – co jest celem niniejszego artykułu – najpierw należy przedstawić źródła i tło wydarzeń lat 1788–1790.
- Preludium Sejmu Czteroletniego – konfederacja barska
Konfederacja barska może zostać uznana za swego rodzaju preludium do Sejmu Czteroletniego. To pierwsze w historii Polski powstanie wybuchło w lutym 1768 roku jako reakcja na przyznanie dyzunitom (prawosławnym) i dysydentom (protestantom) praw politycznych, obecność wojsk rosyjskich na terytorium Rzeczypospolitej oraz politykę Stanisława Augusta. Ruch barski tworzyło tak naprawdę ponad sześćdziesiąt konfederacji lokalnych, których przedstawiciele w październiku 1769 roku utworzyli Radę Generalną Stanów Skonfederowanych. Nastąpiło to z inicjatywy biskupa kamienieckiego (rezydującego w Kamieńcu Podolskim) Adama Krasińskiego, natomiast pobudką do tego była złożona przez Francję obietnica wsparcia konfederatów pod względem finansowym i wojskowym po ustaleniu organizacji ruchu. Generalność miała swoją siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej, czego powodem było głównie jej bezpieczeństwo.
Celem konfederacji było przede wszystkim uchylenie ustaw sejmu 1768 roku, zwanego repninowskim od nazwiska ówczesnego ambasadora Rosji w Rzeczypospolitej Nikołaja Repnina. Przyznawały one niekatolikom prawa polityczne, wśród nich prawo piastowania urzędów publicznych. Barzanie chcieli też wycofania wojsk rosyjskich i obalenia Stanisława Augusta (jego elekcja w opinii konfederatów była nielegalna). Król był tymczasem zwolennikiem utrzymania praw dla dysydentów i podjęcia próby przeprowadzenia reform za przyzwoleniem Rosjan. Barzanie popierali Turków w wojnie z Rosją – król chciał zawrzeć sojusz z Katarzyną II przeciw Turcji. Poparcie Turcji wynikało przede wszystkim z tego, że stawała w obronie wolności szlacheckiej, sprzeciwiała się rozbiorom i walczyła z Rosją, przez co także działała na niekorzyść króla. Barzanie chcieli detronizacji króla – bezkrólewie skutkowałoby bowiem nieważnością jego decyzji (m.in. zatwierdzenia rozbiorów).
W polityce zagranicznej barzanie zamierzali oprzeć się na Francji. W monarchii Burbonów ambasadorem konfederacji był Michał Wielhorski, sławny pisarz polityczny i współpracownik Jeana-Jacques’a Rousseau oraz Gabriela Mably’ego. Starał się uzyskać od monarchy francuskiego jak najlepsze warunki wsparcia ruchu niepodległościowego, a przy pomocy wspomnianych filozofów zaprojektować doskonały ustrój oparty na republikanizmie w pierwotnym kształcie, nawiązującym do ustroju XVI-wiecznego, pozbawionym wynaturzeń epoki baroku i doby saskiej. Świadczy o tym jego dzieło „O przywróceniu dawnego rządu według pierwiastkowych Rzeczypospolitej ustaw”. Francuzi namawiali jednak barzan do korekty celów politycznych: konfederaci powinni ich zdaniem dążyć do walki z Rosją, zniesienia gwarancji ustroju i wycofania wojsk, nie zaś do walki z królem. Ci jednak obstawali przy swoim.
Barzanie rozglądali się też za innymi państwami. Szukano oparcia w Austrii, która jednak wodziła konfederatów za nos, nic konkretnego nie obiecując, by ostatecznie zapoczątkować całą akcję rozbiorową; stosunki z Habsburgami popsuł zamach na Stanisława Augusta. Z Prusami konfederaci chcieli zawrzeć sojusz, jednak Fryderyk II ani o tym myślał – konfederacja, a więc kolejna polska wojna domowa, była mu na rękę, ponieważ uniemożliwiała protektorat Rosji nad całym państwem polsko-litewskim. Konfederaci chcieli też, aby na tronie polskim po obaleniu króla zasiadł elektor saski, ten jednak także zwodził Polaków, nie chciał bowiem psuć sobie stosunków zarówno z Polakami, jak i z innymi mocarstwami: Prusami i Rosją, które były niechętne opcji saskiej. Barzanie tymczasem marzyli o powrocie do ustroju sprzed 1764 roku, kiedy panował August III. „Krew saska jest nam miła” – głosili.
W połowie 1771 roku decyzja o rozbiorze już zapadła, jednak była utrzymywana w tajemnicy przed Polakami. Ich bezgraniczną naiwność opłacało się bowiem wykorzystywać. Wobec fiaska kolejnych celów w polityce zagranicznej konfederaci nieśmiało zaczęli dopuszczać myśl o pewnych reformach wewnętrznych w porozumieniu z królem. Michał Wielhorski mówił nieco zrezygnowany: „Ani my bez króla, ani król bez nas nic ku obronie ojczyzny przedsięwziąć nie możemy”. Konfederatom chodziło o reformę ustroju w duchu republikańskim, odebranie królowi prerogatyw (zwłaszcza prawa do obsadzania urzędów i nadawania starostw), gwarancję niepodległości państwa, zniesienie gwarancji rosyjskiej dla ustroju Rzeczypospolitej, potwierdzenie przez Stanisława Augusta jego umowy ze szlachtą określanej mianem pacta conventa z 1764 roku, złożenie przezeń deklaracji, że nie zezwoli na rozbiory i że będzie stał na straży nowego ustroju, uchylenie praw dla niekatolików z 1768 roku oraz zapewnienie bezpieczeństwa konfederatom. Niektórzy postulowali także coś w rodzaju poprawy elekcji Stanisława Augusta, ponownego jego umocowania w oczach szlachty. Mediatorem miała zostać Francja. Powyższe cele pozostały jednak na papierze. Barzanie wysuwali maksymalistyczne żądania, ponieważ tak naprawdę zależało im na podgrzewaniu sporu i graniu na zwłokę.
Walki zbrojne trwały mniej więcej do połowy 1772 roku. Potem, nawet jeśli przywódcy barscy mieli jakieś plany, zapanowało powszechne rozprężenie, rezygnacja połączona jednak z trwaniem w uporze i niechęcią do kompromisu z Rosją. Zbyt świeżo w pamięci barzanie mieli to, że Rosjanie wykorzystali poprzedni ruch szlachecki (konfederację radomską z 1768 roku) do realizacji własnych politycznych interesów. Mimo to Rosjanie próbowali przeciągnąć barzan na swą stronę, rozpościerając perspektywy dalszej współpracy i tworząc iluzję wspólnoty celów politycznych. Barzanie dali się na to nabrać, ponieważ czuli się wówczas potrzebni, tymczasem inni pozostawili ich wówczas na pastwę losu.
W 1773 roku rozpoczął się w Warszawie sejm, zwany sejmem rozbiorowym Ponińskiego, na którym zatwierdzono traktaty cesyjne i zmodyfikowano nieco ówczesną polską konstytucję – prawa kardynalne z 1768 roku. Na otarcie łez królowi powołano Komisję Edukacji Narodowej. Barzanie nie sprzeciwiali się samemu sejmowi. Kwestionowali jedynie prawomocność delegacji powołanej przezeń do zawarcia umów z mocarstwami rozbiorowymi i reformy ustroju Rzeczypospolitej. Delegację, która de facto przejęła jego funkcje, wyposażono w nieograniczone pełnomocnictwa, ponadto gremium to było sterroryzowane przez rosyjskiego ambasadora, wówczas już Ottona von Stackelberga.
W październiku 1773 roku konfederaci wydali ostatni manifest wzywający do wypełnienia obowiązku wobec ojczyzny, a więc wydźwignięcia jej z niewoli w odpowiedniej chwili. Francuzi przepowiadali barzanom, że osiągną swe cele wtedy, kiedy dojdzie do skłócenia w obozie mocarstw rozbiorowych. Tak się poniekąd stało. Racja moralna niewątpliwie była po stronie konfederatów, jednak w rzeczywistości przegrali. Odwoływali się więc do argumentu słuszności i do Opatrzności, która miała mieć Rzeczpospolitą w opiece w okresie poddaństwa. Jedna z ostatnich bitew konfederackich to właśnie obrona Częstochowy.
- Zerwanie z Rosją. Odzyskanie podmiotowości państwowej
Po upadku konfederacji część barzan pozostała na emigracji, czekając na upragniony moment zerwania się ponownie do boju, część zrezygnowała z aktywności publicznej, część zaś pozostała w polityce: albo po stronie królewskiej, albo po stronie opozycyjnej. Między innymi Józef Wybicki, przyszły autor „Mazurka Dąbrowskiego”, włączył się aktywnie w prace nad pierwszą polską kodyfikacją prawa cywilnego i karnego, następnie zaś w propagowanie idei za nią stojących.
Sprzyjający moment na wyrwanie Rzeczypospolitej z niewoli nadarzył się pod koniec kolejnej dekady. Wówczas doszło bowiem do rozbicia względnej przyjaźni trzech mocarstw zaborczych, kształtowała się też perspektywa wojny Rosji z Turcją. Został więc spełniony warunek, o którym mówili niegdyś Francuzi, i ponownie zaistniała sytuacja z zarania konfederacji barskiej. Wzajemna niechęć króla i opozycji była bardzo silna. Król pragnął przeprowadzić w państwie ograniczone reformy skarbowo-wojskowe przy przychylności Rosji, bo nie chciał zrywać z nią sojuszu. Oferował jej pomoc w wojnie z Turkami. Przywódcy opozycji po próbie (nieudanej) zawarcia porozumienia z Rosją stwierdzili, że jedynym krajem, dzięki któremu Polska wybije się na niepodległość, są Prusy. Nie chcieli też walczyć przeciwko Turcji.
Sejm zwołany w październiku 1788 roku jako wolny stał się następnie konfederacją. Taka kolejność miała odróżnić go od źle kojarzących się sejmów obradujących pod rosyjskimi bagnetami, kiedy najpierw zawiązywano konfederację, potem zaś zwoływano sejm. Pierwszym posunięciem sejmu było określenie prawa do likwidacji Departamentu Wojskowego Rady Nieustającej, następnie zaś samej Rady. Ciała te były traktowane jako ośrodki wpływu politycznego króla i jako symbol rosyjskiej gwarancji ustroju. Kroki te, a także kilka kolejnych przełomowych decyzji, w sejmowych aktach zostały określone mianem „stopni do odzyskania niepodległości”. Na miejsce tych instytucji powołano komisje złożone z członków wybieranych przez sejm. Zarówno departamenty w Radzie, jak i komisje były kolegialnymi ministerstwami. Sejm stał się sejmem rządzącym (nieustającym), pełniącym funkcje zarówno ustawodawcze, jak i w znacznej mierze administracyjne. Obradował permanentnie, był kilkakrotnie przedłużany.
Mimo początkowego radykalizmu przypominającego ten z okresu konfederacji barskiej opozycja wyciągnęła wnioski ze swoich błędów tamtego czasu. Stało się tak dzięki kilku czynnikom: rozbiciu opozycji na dwa obozy, ostatecznemu zerwaniu z Rosją i zbliżeniu z Prusami, koncyliacyjnej postawie Stanisława Augusta. Najpierw podjęto uchwały mające na celu ustanowienie armii i reformę systemu podatkowego – odbyło się to także kosztem majątku kościelnego. Prusacy stwierdzili, że bez zarysowanych założeń ustroju państwa nie uda im się zawrzeć sojuszu z Polakami. W związku z tym przystąpiono do pracy nad ustanowieniem konstytucji. W tym zakresie opozycja i król rozpoczęli współpracę. Gremium, które miało przygotować propozycję nowej konstytucji i przedłożyć ją sejmowi, składało się z osób reprezentujących wszystkie frakcje ówczesnego parlamentu.
- Pierwsze przymiarki do nowego ustroju
Specjalną deputację sejm wybrał we wrześniu 1789 roku. Było to najważniejsze gremium tego rodzaju podczas Sejmu Wielkiego. W jego skład wchodzili: biskup kamieniecki Adam Krasiński jako przewodniczący, Ignacy Potocki będący zarazem szefem Stronnictwa Patriotycznego, a więc opozycji antykrólewskiej, w sejmie zwanej „Nową Familią”, hetman Michał Kazimierz Ogiński – także były barzanin, Tomasz Wawrzecki – przyszły insurgent kościuszkowski, Józef Weyssenhoff – wybitny legislator tamtego sejmu, ludzie króla: Joachim Chreptowicz i Fryderyk Moszyński, przedstawiciele administracji: Serafin Sokołowski i Roch Kossowski, Wojciech Suchodolski – przedstawiciel opozycji orientacji prorosyjskiej. Swoboda działania powołanego gremium politycznego była silnie ograniczona przez podejmowane przez izbę różnego rodzaju uchwały i „warunki”.
Prace deputacji owiane są tajemnicą. Po zakończeniu sejmu, w sytuacji trwającej już wojny, spuścizna po nim nie została w żaden sposób uporządkowana ani utrwalona, jego dokonania opisane sine ira et studio, a uchwalone prawa opublikowane. Takie działania były planowane – ówcześni parlamentarzyści zdawali sobie sprawę, że biorą udział w jednym z najważniejszych sejmów w historii Rzeczypospolitej. Dość powiedzieć, że zbiór prawa staropolskiego dla lat obejmujących Sejm Wielki ukazał się dopiero w 1889 roku w Krakowie dzięki pracy wybitnych historyków polskich: Adolfa Pawińskiego, Michała Bobrzyńskiego i Michała Szymanowskiego. Nawiasem mówiąc, wszystkie prawa zawarte w „Volumina legum” i w uzupełniających je, jeszcze nieukończonych „Volumina constitutionum” powinny zostać zamieszczone w oficjalnych systemach informacji prawnej Sejmu i Rządowego Centrum Legislacji.
W grudniu po kilkumiesięcznych pracach deputacja przedstawiła sejmowi, a ten uchwalił, dokument zawierający zasady przyszłego ustroju – wytyczne, wedle których miano opracować projekt konstytucji. Między królem a sejmem toczył się spór o charakter tego dokumentu; wydaje się, że nie był powszechnie obowiązującym prawem, adresowany do deputacji wiązał tylko ją. Pod dokumentem widnieje podpis biskupa Adama Krasińskiego.
Dokument ów za podstawę ustroju państwa przyjmował zasadę samowładności, a więc suwerenności Rzeczypospolitej rozumianej tak, że tworzy ją jedynie stan szlachecki. W programie politycznym Ignacego Potockiego, twórcy pierwszej wersji tego dokumentu, prawa polityczne miały być rozszerzane stopniowo, w miarę oświecania społeczeństwa, na kolejne stany pozaszlacheckie. Program ten odzwierciedlało brzmienie opracowanego przez niego dokumentu: zamiast „Rzeczypospolitej” był „Naród”, aczkolwiek sam Potocki nie miał wątpliwości, że poszerzenie wolności politycznej nie nastąpi szybko. Dokument Potockiego zagrażał jednak dotychczasowym przywilejom szlachty, która podczas debaty sejmowej dokonała stosownych zmian.
Samowładność Rzeczypospolitej oznaczała, że szlachta rezerwowała sobie prawo stanowienia prawa i podlegania mu (z naciskiem, że tylko mu), zawierania pokojów, sojuszy i wypowiadania wojen, egzekwowania odpowiedzialności politycznej egzekutywy, wyboru króla, wybierania osób na urzędy publiczne. Samowładność miała na celu zapewnienie suwerenności wewnętrznej i zewnętrznej państwa. W ramach stanu szlacheckiego obowiązywały: zasada równości, wolność osobista i prawo własności. To ostatnie rozszerzono też na inne stany.
Swoje prerogatywy szlachta – tylko posiadająca własność nieruchomą – wykonywała na sejmach i sejmikach. Były dwa rodzaje sejmów: ordynaryjne, zwoływane co do zasady przez króla co dwa lata na okres sześciu tygodni, i gotowe (dawniej zwane nadzwyczajnymi), zwoływane jedynie w określonych przypadkach dla zaspokojenia naglących potrzeb (klęska żywiołowa, konieczność wywiązania się ze zobowiązania prawa międzynarodowego, śmierć lub choroba władcy, spór kompetencyjny organów państwa, rozruchy społeczne).
Sejmików było kilka rodzajów: poselskie, relacyjne, elekcyjne, deputackie, gospodarskie. Te pierwsze wybierały posłów na sejm i ustanawiały dla nich wiążące instrukcje. Ponieważ mandat poselski miał charakter imperatywny, z wykonania mandatu posłowie byli rozliczani na sejmikach relacyjnych, odbywających się po sejmie. Wtedy szlachta decydowała, czy posła pozostawić przy funkcji (wówczas pełnił swój mandat podczas sejmów gotowych zwołanych w okresie kolejnych dwóch lat), czy pozbawić go mandatu (na sejm gotowy wysyłany był wtedy nowy poseł). Na sejmikach elekcyjnych wybierano szlachtę na urzędy publiczne, na deputackich – deputatów, a więc członków Trybunału Koronnego i Trybunału Litewskiego. Sejmiki gospodarskie zajmowały się sprawami z zakresu zarządu lokalnego. W I Rzeczypospolitej nie istniała administracja terenowa aż do momentu ustanowienia komisji wojewódzkich w 1789 roku, które przejęły większość zadań tych sejmików.
Decyzje w zakresie prawodawstwa miały być podejmowane różną większością głosów w zależności od tego, jakiej materii dotyczyła dana ustawa. Prawa o większej doniosłości dla państwa i społeczeństwa były objęte ochroną przed zmianami przez nałożenie obowiązku uzyskania jednomyślności wszystkich posłów, de facto więc wszystkich sejmików. W teorii więc zmiana praw kardynalnych wymagała zgody każdego mieszkańca Rzeczypospolitej posiadającego prawa polityczne. Jednomyślność nawiązywała do republikańskiej idei zgody, wedle której wszelkie decyzje powinny być podejmowane w drodze konsensusu, za zgodą jak największej liczby osób. Inne sprawy, mniej istotne, mogły być rozstrzygane większością trzech czwartych głosów lub nawet większością.
Obok izby poselskiej ustawodawstwo leżało w gestii senatu, o którym zasady nie wspominały. Był to bowiem dokument mający zabezpieczać przywileje szlachty. Mimo że senatorowie także wywodzili się ze szlachty, senat uchodził w kulturze politycznej tamtej epoki za podporę władzy królewskiej. W tej izbie zasiadali bowiem ministrowie, biskupi, wojewodowie i kasztelanowie. Na czele senatu stał władca.
Władzę wykonawczą sprawowały komisje rządzące, działające przy sejmie, i u boku króla gabinet nazwany strażą (w domyśle praw), której te komisje podlegały. Straż odgrywała więc rolę koordynującą, wykonawczą i nadzorczą wobec władcy. Sądy i trybunały miały pozostać takie jak dotychczas.
- Projekt konstytucji
Deputacja przedstawiła izbie poselskiej najpierw tylko jeden z rozdziałów całego ogromnego projektu konstytucji, regulującego nie tylko podstawowe zasady ustroju, lecz także szczegóły działania wszystkich instytucji państwowych. W maju 1790 roku Ignacy Potocki zaprezentował posłom regulację poświęconą sejmikom jako zgromadzeniom publicznym o podstawowym znaczeniu dla państwa, które w istocie przesądzają o kształcie ustaw później uchwalanych na sejmie. Niektórzy, w szczególności posłowie o nastawieniu tradycjonalistycznym, pragnęli jednak rozpocząć debatę nad kształtem ustroju od praw kardynalnych. Znając bowiem koncepcje Potockiego, obawiali się, że ten będzie chciał realizować je za pomocą szczegółowych rozwiązań prawnych, co zagroziłoby przywilejom szlachty. W istocie tak było. Potocki uważał, że prawa kardynalne (z łac. cardo, co oznacza „zawias”, „fundament”) stanowią tylko zestawienie ogólnych zasad, które zostały „wyciągnięte” z postanowień szczegółowych konstytucji, dlatego chciał je uchwalić na sam koniec. Nie przekonał izby do swego stanowiska. Po krótkim czasie ta poleciła deputacji przedstawienie całego projektu.
W sierpniu biskup Krasiński przedstawił posłom cały projekt liczący ponad 650 artykułów zgrupowanych w 11 rozdziałów. Poszczególne artykuły były sformułowane bardzo zawile i mało czytelnie, jednak było to charakterystyczne dla ówczesnego prawa. Właśnie z tego powodu projekt nie cieszył się popularnością, mimo że został szeroko rozpowszechniony. Nie miał też poparcia króla ze względu na silnie republikańską wymowę: szerokie uprawnienia sejmu, niewielkie władcy i gabinetu. Sejmowa deliberacja nad projektem przeciągała się, co było skutkiem ówczesnego regulaminu sejmowego, który przewidywał możliwość wnoszenia poprawek na posiedzeniach plenarnych izby.
Warto bliżej przyjrzeć się temu dokumentowi. Otwierał go rozdział obejmujący prawa nazwane kardynalnymi i konstytucyjnymi, obejmujące najważniejsze zasady ustroju państwa i jego poszczególnych instytucji. Tymi ostatnimi były wszystkie, tymi pierwszymi jedynie niektóre, dotyczące przede wszystkim religii, sejmu, króla, egzekutywy oraz uprawnień i obowiązków poszczególnych stanów: szlacheckiego, miejskiego i wiejskiego, określonych jako „prawa celne”. W istocie jest to najważniejszy fragment całego projektu.
Projekt oczywiście potwierdzał unijny charakter Rzeczypospolitej. Państwo dzieliło się na trzy prowincje, te zaś na województwa, powiaty i ziemie – w każdej prowincji w równej liczbie. Miało to ujednolicić podział administracyjny państwa, dotychczas bardzo zróżnicowany i mało przejrzysty. Chrześcijanom wyznań niekatolickich zagwarantowano tolerancję, nawiązując tym samym do polskiego dziedzictwa ustrojowego, a więc aktu konfederacji warszawskiej z 1573 roku. Jednak wszelkie decyzje podejmowane przez władze tych wyznań musiały być przedkładane do zatwierdzenia Straży Praw – miało to zabiec wtrącaniu się innych mocarstw w wewnętrzne sprawy państwa pod pretekstem ochrony praw niekatolików, jak stało się to w 1768 roku.
Społeczeństwo miałoby konstrukcję trójstanową. Stan szlachecki miał zapewnione wszystkie prawa polityczne, mieszczan dopuszczono do udziału we władzy w bardzo ograniczonym zakresie. Nad chłopami roztoczono jedynie „opiekę rządową”. Szlachcie przysługiwał tradycyjny katalog praw i wolności: zasada neminem captivabimus nisi iure victum, zasada nullum crimen sine lege, prawo do sądu, prawo do obrony, zakaz tortur, prawo wykonywania zawodu bez ujmy dla czci, prawo zamieszkiwania w kraju i za granicą, gdzie się chce, wolność słowa i druku, wolność od zmuszania do usługiwania (chyba że dotyczyłoby to służby publicznej, wojskowej i zobowiązań dobrowolnie podjętych), nienaruszalność własności, zakaz pozbawiania urzędów bez wyroku sądu, wolność majątków od powinności wojskowych, prawo do prowadzenia działalności gospodarczej (handlu, rzemiosła) – mogła być zakazana jedynie przez sąd na rok – prawo do własności zasobów ziemi pod własną nieruchomością, prawo do nabywania nieruchomości miejskich pod warunkiem przyjęcia obywatelstwa danego miasta, prawo pełnienia służby publicznej, dobrowolność ponoszenia ciężarów publicznych z własności, a więc zwolnienie z obowiązkowych danin publicznych.
Jeśli chodzi o mieszczan, to celem reformy było przede wszystkim wzmocnienie miast i ich mieszkańców, dzięki czemu polepszyć miał się stan gospodarki państwa. Koniec XVIII wieku to bowiem okres początkującego kapitalizmu: powstawania pierwszych fabryk i rozwoju infrastruktury miejskiej. Prawa miejskie posiadaliby jedynie posesjonaci, ale miejscy. Była to więc sytuacja analogiczna do sytuacji szlachty – ziemian. Mieszczanie byli zobowiązani do składania przysięgi na wierność królowi, co miało zapobiec zwracaniu się przez nich o interwencje w ich partykularnych sprawach do innych państw. Mieszczan objęto prawem nietykalności osobistej, prawem pełnienia służby publicznej, duchownej i wojskowej (ale tylko w pewnym zakresie), ponadto niektóre miasta miały prawo wyboru na sejmy swych przedstawicieli.
W sytuacji chłopów w rzeczywistości nie zmieniło się wiele. Przede wszystkim Rzeczpospolita zmagała się wówczas z problemem bardzo dużej powierzchni terenów niezagospodarowanych rolniczo i niskiej kultury uprawy ziemi. W związku z tym należało przede wszystkim zająć się poprawą doli chłopa. Przyznano mu więc prawo własności. Dążono do zamiany systemu pańszczyźnianego na system czynszowy, w którym stosunki między chłopami a szlachtą określane byłyby przez umowy. W tej reformie widać wpływ idei kontraktualistycznych, których przejawem na poziomie ogólnopaństwowym jest umowa społeczna czy pacta conventa. Wpływ idei humanitarnych widać w przyznaniu chłopu prawa do opuszczenia wsi w przypadku uszczerbku na zdrowiu z winy pana. W przypadku zabicia chłopa przez pana (lub zgwałcenia jego żony/córki) prawo porzucenia wsi przysługiwało – w okresie trzech lat od popełnienia czynu – wszystkim chłopom zamieszkałym we wsi.
W zakresie władzy ustawodawczej projekt uszczegóławiał jedynie to, co na ten temat stwierdzały zasady. Nazwa „sejm”, co warte podkreślenia, w dziejach I Rzeczypospolitej obejmowała trzy stany sejmujące: króla, stan rycerski w izbie poselskiej i stan senatorski w senacie. Stan senatorski miał charakter stanu pośredniczącego w stosunkach między szlachtą a władcą. Genezy tego należy szukać w tym, że senat wykształcił się jeszcze w XV–XVI wieku z rady królewskiej, w której zasiadali urzędnicy królewscy. Mimo sprzyjających warunków ku temu de iure nigdy nie doszło do ukształtowania się dwóch stanów w obrębie szlachty. Magnat miał w świetle prawa taki sam status jak najuboższy szlachcic. Pewne zróżnicowanie w zakresie praw politycznych (wyborczych) szlachty wprowadził Sejm Czteroletni – miało to na celu uzdrowienie systemu politycznego, nie zaś dzielenie stanu. W istocie zmiana ta w dłuższej perspektywie faktycznie mogła przyczynić się do realizacji zasady równości szlachty nie tylko na płaszczyźnie prawa, lecz także w rzeczywistości – a tu występowały ogromne różnice.
Zakazano konfederacji sejmowych i sejmikowych. Senatowi przysługiwało jedynie prawo weta zawieszającego – w obszarze legislatywy ostatnie słowo należało do izby poselskiej. Kworum w obu izbach wynosiło połowę członków wynikającą z prawa. Większością uchwalano jedynie prawa cywilne i karne, ponadto rozstrzygano sprawy z zakresu administracji. Inne, w szczególności zaś prawa polityczne, podlegały decydowaniu jednomyślnością (kardynalne) lub większością trzech czwartych (pozostałe). Tak było w obu izbach.
Król był „głową narodu i ojcem ojczyzny”. Tron miał mieć charakter dziedziczny, jednak „przez familie”. Dynastię panującą wskazywał sejm. Ta specyficzna konstrukcja miała zapewnić z jednej strony realizację celu politycznego przywódców reformy, a więc zlikwidowanie bezkrólewi i wolnych elekcji – kanałów wtrącania się postronnych mocarstw w wewnętrzne sprawy kraju – z drugiej zaś zabezpieczyć państwo przed wchodzeniem w niekorzystne związki dynastyczne, co mogłoby się zdarzać, jeśli ustanowiono by całkowitą sukcesję tronu opartą na zasadach dziedziczenia zgodnie ze wskazaniami ówczesnego prawa cywilnego. Pozostawiono także rodzaj umowy zawieranej między królem a Rzecząpospolitą w chwili wstępowania na tron – pacta conventa zawierające warunki panowania. Uregulowano prawnie kwestie związane z edukacją następców tronu, która pozostawała pod ścisłym nadzorem sejmu.
Król, w zależności od swego uznania, mógł być obecny na posiedzeniach izby, ale nie musiał. Nadszarpnięto więc tradycyjną zasadę trójstanowego parlamentu. Do władcy należało przede wszystkim powoływanie osób na urzędy publiczne wszelkiego rodzaju: senatorów, ministrów, wojskowych, urzędników administracji lokalnej. Był jednak związany w tym zakresie osobami wskazanymi mu wcześniej przez sejm. Król pozostawał symbolem państwa – jego nazwisko widniało na monetach, aktach prawnych, wyrokach sądowych, decyzjach Straży Praw. Król posiadał prawo patronatu – wydawania dokumentów fundacyjnych i erekcyjnych dla kościoła oraz miast. Miał inicjatywę ustawodawczą, a projekt aktu prawnego przedstawiał najpierw sejmikom.
Król stał na czele władzy wykonawczej. W swych decyzjach uwzględniał stanowisko Straży Praw, która podejmowała decyzje większością głosów. Król i gabinet to więc de facto dwa osobne organy państwowe. Decyzje królewskie wymagały ponadto kontrasygnaty – ministrowie (którzy nie mogli jednocześnie pełnić mandatu posła/senatora) ponosili bowiem odpowiedzialność polityczną przed sejmem, tymczasem król pozostawał nieodpowiedzialny. Sejm miał prawo uchylać decyzje Straży.
Straż Praw pełniła funkcję koordynacyjną i nadzorczą względem komisji rządzących przy sejmie. Istniały takowe cztery: policji, skarbu, edukacyjna, wojskowa, utworzone dla „rządowych egzekucyjnych ordynaryjnych potrzeb”. Komisje wojskowa i skarbowa istniały już wcześniej, podobnie jak Komisja Edukacji Narodowej. Nowym tworem była jedynie komisja policji. Komisji zajmującej się sprawami zagranicznymi nie utworzono, gdyż uznano, że jest to domena króla. Co do zasady ciała te obradowały osobno, ale mogły też pracować razem w postaci tzw. konferencji. Komisje pełniły też w pewnym zakresie władzę sądzenia – ówcześnie sądy uznawano za rodzaj władzy wykonawczej, nie istniała jeszcze idea niezależności władzy sadowniczej, jak jest ona dzisiaj rozumiana. Na poziomie lokalnym istniały komisje wojewódzkie pełniące analogiczne funkcje.
Podczas wojny władca sprawował naczelne dowództwo nad wojskiem razem z radą wojenną. Miało to zapobiec wykorzystaniu przez władcę nadzwyczajnych okoliczności do przeprowadzenia zamachu stanu i wzmocnienia własnej pozycji. Rada była ciałem wybieranym przez sejm. W czasie pokoju najwyższa władza nad wojskiem spoczywała w rękach sejmu zgodnie z zasadą cywilnej kontroli nad armią. Władca musiał wówczas przebywać w miejscu obrad sejmu – oddalanie się, tym bardziej wyjazd za granicę, było zakazane. Postanowiono, że ustanowiona przez sejm liczebność wojska (100 tys.) nie może zostać zmniejszona, a w miarę wzrostu dochodów skarbowych powinna rosnąć. Przewidziano istnienie pospolitego ruszenia, którego zasady zwoływania i organizacji planowano dokładnie określić, by uniknąć chaosu, który wiązał się z tym rodzajem mobilizacji dawniej. Projekt konstytucji był więc także aktem programowym, ustalającym kierunki rozwoju państwa w przyszłości.
Przewidziano, że prawo ureguluje kwestie wynagradzania króla. Miało to zagwarantować jawność działania władcy i jego dworu bez uciekania się do różnorodnych intryg, o które królowie byli nieustannie oskarżani. Jawność (otwartość) stanowiła jedną z podstawowych zasad republikanizmu.
Projekt określał bardzo dokładnie i wyczerpująco warunki sprawowania urzędów publicznych oraz ich cursus honorum. Było to pojęcie nawiązujące do doktryny rzymskiego prawa publicznego wskazujące, które urzędy należało pełnić, aby móc awansować. Generalnie utrzymano w tym zakresie dotychczasowe rozwiązania: nadal istniały marszałkostwo, podskarbiostwo, kanclerstwo, hetmaństwo, urzędy wojewody, kasztelana i starosty. Urzędy tzw. nieczynne, a więc jedynie tytularne, kiedyś potrzebne, ale z uwagi na przekształcenia polityczno-prawne nieodgrywające już żadnej roli, zlikwidowano. Stworzono system urzędów na poziomie województw i powiatów – były one obsadzane przez sejmiki.
W zakresie sądownictwa utrzymano dotychczasowe sądy i trybunały: sądy zadworne, asesorskie, marszałkowskie, relacyjne, pograniczne, ziemskie i podkomorskie. Trybunał Koronny podzielono na dwa: dla Małopolski i dla Wielkopolski, oprócz nich nadal działał Trybunał Litewski. Działał też sąd sejmowy jako orzekający w sprawach zbrodni stanu i przestępstw urzędników centralnych państwa. Uregulowano działanie sądów miejskich, wiejskich i tzw. domowych, a więc wymierzanie sprawiedliwości przez szlachtę w sprawach pomiędzy ludźmi osiadłymi w jej majątkach. Kara śmierci dla poddanych mogła być orzeczona jednak tylko przez sąd wiejski lub miejski, nie przez pana, jak było dotychczas. Królowi przysługiwało prawo łaski, którego nie mógł zastosować wobec osób skazanych za zbrodnie stanu.
- Znaczenie projektu
Omówiony projekt konstytucji czyni niewątpliwie zadość konfederatom barskim, ich celom i ideałom im przyświecającym. Korzystne okoliczności geopolityczne pozwoliły na podjęcie przerwanego w dobie I rozbioru państwa dzieła naprawy ojczyzny po ponad stuletnich zaniedbaniach i utracie suwerenności. Jednocześnie udało się uniknąć popełnionych wówczas błędów, zarówno ze strony przedstawicieli Stronnictwa Patriotycznego, jak i samego króla. Umożliwiło to wypracowanie projektu w sposób całościowy traktującego o ustroju politycznym oraz społecznym państwa i pozwoliło na skoordynowanie prac nad konstytucją z innymi reformami Sejmu Wielkiego. Dzięki nawiązaniu do idei fizjokratycznych i poniekąd też merkantylnych w tradycyjny republikanizm szlachecki tchnięto nowe życie.
Projekt konstytucji opracowany przez deputację powołaną do określenia ustroju Rzeczypospolitej ma niebagatelne znaczenie w historii myśli politycznej, w historii doktryn prawnoustrojowych, a przez to także w dziejach konstytucjonalizmu Rzeczypospolitej. Dotychczas był niedoceniany. Nie stał się obowiązującym prawem. Mimo wszystko w okresie sejmu obradującego w podwojonym składzie (w latach 1791–1792) stanowił podstawę do opracowania szeregu ustaw ustrojowych dotyczących sejmików, miast, sejmu, sądu sejmowego, Straży Praw i poszczególnych komisji rządzących. Z uwagi jednak na wybuch wojny polsko-rosyjskiej nie udało się sejmowi opracować ani uchwalić wszystkich regulacji ustrojowych, które planowano.
Tadeusz Mroziuk – magister historii, archiwista, od 2018 roku doktorant Wydziału Historycznego Uniwersytetu Warszawskiego, gdzie prowadzi badania nad myślą polityczną i historią ustroju Rzeczypospolitej, w szczególności w II połowie XVIII wieku. Autor kilku publikacji naukowych, współorganizator (razem z kołami naukowymi) konferencji i debat naukowych dotyczących zagadnień konstytucyjnych. Współautor raportu Fundacji Republikańskiej „TOP100PL”. Redaktor naczelny wydawnictwa naukowego „Dyskusje konstytucyjne. Od przeszłości ku przyszłości”, Warszawa 2019.
