Obrona cywilna a walka z koronawirusem
Obrona cywilna a walka z koronawirusem, czyli gdzie jest zaginiony element systemu bezpieczeństwa narodowego?
Każdy kryzys to dla państwa moment weryfikacji jego przygotowania do funkcjonowania w warunkach niepewności i mało przewidywalnej przyszłości. Ogólnoświatowa sytuacja związana z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zmusiła wiele krajów do podjęcia nadzwyczajnych działań, które jeszcze do niedawna mogły się wydawać irracjonalne lub wręcz niemożliwe do przeprowadzenia. Jak na tle innych radzi sobie Polska? Czy wykorzystujemy wszystkie możliwości, żeby wspomóc walkę z wirusem?
Obserwując zaangażowanie służb medycznych, pracowników sanepidu, policjantów, żołnierzy oraz wielu innych instytucji, możemy zauważyć brak aktywności jednego z bardzo istotnych elementów systemu bezpieczeństwa narodowego, jakim jest obrona cywilna. Jest ona w myśl obowiązujących przepisów przede wszystkim przygotowywana do działania w czasie wojny, ale jej struktury i zasoby w czasie pokoju mogłyby być wykorzystywane w walce z epidemią.
Siły zbrojne nie zastąpią obrony cywilnej
Jak bardzo potrzebna jest pomoc odciążająca wiele służb, widać na przykładzie wykorzystania żołnierzy, w tym tych na co dzień służących w Wojskach Obrony Terytorialnej. To przede wszystkim terytorialsi wypełniają lukę po nieobecnej na froncie walki z koronawirusem OC. To oni zostali przydzieleni do pomocy w mierzeniu temperatury podróżnym na lotniskach, to oni wspomagają straż graniczną podczas kontroli. W końcu to również oni zostali skierowani do pomocy wielu seniorom. Ponadto katalog zadań, które obecnie angażują siły zbrojne, jest zdecydowanie szerszy.
Wykorzystanie zasobów armii jest możliwe przede wszystkim w czasie pokoju. W czasie wojny wojska operacyjne, w tym również WOT, będą wykonywać zadania związane z obroną ojczyzny. Nie mogą one również wykonywać zadań obrony cywilnej ze względu na uwarunkowania międzynarodowego prawa humanitarnego konfliktów zbrojnych. Natomiast potrzeba niesienia pomocy ludności w warunkach wojny wcale nie będzie mniejsza niż w obecnie trwającym stanie epidemii. Pozostałe służby, takie jak policja i straż graniczna, również będą zaangażowane w wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Straż pożarna w obecnym kształcie, nawet przy wsparciu jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej, może nie móc sprostać wszystkim zadaniom, które mogą towarzyszyć konfliktowi zbrojnemu czy klęskom żywiołowym. Dlatego tak ważna jest odbudowa OC jako struktury i zasobu państwa odpowiedzialnego za pomoc ludności cywilnej w warunkach zagrożenia.
Polska nie ma skutecznego systemu ochrony ludności
Problemy z organizacją oraz postępującą degradacją systemu obrony cywilnej znane są od dawna. W latach 2012 oraz 2019 Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raporty, które jednoznacznie negatywnie oceniały poziom przygotowania państwa do ochrony ludności cywilnej. NIK wskazywała na wiele mankamentów, poczynając od nierealistycznych planów, starego i wysłużonego sprzętu, braku struktur i koordynacji działań, a kończąc na braku odpowiednich przepisów prawa normujących organizację OC w naszym kraju.
W 2004 r. z ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wykreślony został art. 140, który obligował Radę Ministrów do wydania przepisów określających zadania obrony cywilnej, obowiązki i uprawnienia poszczególnych organów, a także zasady zwalczania m.in. klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwania ich skutków przez OC. Od tego czasu, przez 16 lat (!), nie powstały żadne ramy prawne, które w sposób całościowy i spójny regulowałyby organizację systemu ochrony ludności. Pomimo kilkakrotnie podejmowanych prób nie udało się uchwalić ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Jest to niewytłumaczalna i bardzo szkodliwa sytuacja, która bezpośrednio wpływa na bezpieczeństwo obywateli naszego kraju.
Bez odpowiednich uregulowań nie powstaną chociażby nowe schrony ani budowle ochronne. Te, które jeszcze funkcjonują, powstały kilkadziesiąt lat temu i ich stan w wielu przypadkach nie tyle jest opłakany, ile wręcz wyklucza ich eksploatację (z powodu braku przeglądów i modernizacji). Ponadto obecnie tylko około 3 proc.[1] ludności kraju mogłoby znaleźć miejsce w schronach, co jest wynikiem bardzo słabym na tle innych państw europejskich. Chociażby w Szwecji budowle ochronne mogą dać schronienie około 7 mln mieszkańców kraju z 10 mln[2].
Obrona cywilna nigdy nie była priorytetem dla żadnego z rządów w III RP. Bardzo często przedstawiana jako relikt zimnej wojny i kojarzona ze starymi schronami, przez kolejne lata była spychana na margines spraw związanych z bezpieczeństwem narodowym. Najlepszym przykładem obecnej roli i dzisiejszego znaczenia obrony cywilnej jest jej strona internetowa. Nie znajdziemy na niej nic, co mogłoby świadczyć o działaniach OC w walce ze skutkami rozprzestrzeniania się koronawirusa.
Niestety pomimo ogólnego przekonania o potrzebie odbudowy obrony cywilnej nie toczy się dyskusja nad jej nowym kształtem oraz miejscem, jakie powinna zajmować w systemie bezpieczeństwa narodowego. Jest to ważne, ponieważ system ochrony ludności i obrony cywilnej, aby mógł spełniać efektywnie swoje funkcje, w czasie pokoju musi się wpisywać w założenia ustawy o zarządzaniu kryzysowym, natomiast w czasie wojny – w normy prawa obronnego.
Obecnie główny ciężar działań związanych z ochroną ludności spoczywa na Państwowej Straży Pożarnej, której komendant główny odgrywa również rolę szefa obrony cywilnej kraju. Na poszczególnych poziomach administracji naszego państwa szefami struktur OC są: wojewodowie, starostowie oraz wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. Podstawowymi jednostkami organizacyjnymi są formacje obrony cywilnej, które przeznaczone są do realizacji zadań ogólnych lub specjalnych.
Dla strażaków obrona cywilna jest jednym z wielu zadań i nie stanowi ona priorytetu ich działania. Główną bolączką struktur OC organizowanych przez wojewodów i organy samorządu terytorialnego są brak odpowiednich przepisów prawa oraz permanentne niedofinansowanie. Środki publiczne przeznaczane na cele związane z OC są bardzo skromne i nieadekwatne do potrzeb (np. w 2017 r. budżet OC wynosił około 270 mln zł[3]). Natomiast brak norm prawnych sprowadza się do absurdów, takich jak próby kierowania sprawami obrony cywilnej za pomocą wytycznych, które trudno uznać za pełnoprawną podstawę do działania.
Z oficjalnych statystyk wynika, że obecnie w Polsce jest utworzonych ponad 8,5 tys. formacji OC (ponad 2,1 tys. ratownictwa ogólnego oraz niespełna 6,5 tys. do zadań specjalnych), w których do służby przeznaczonych jest ponad 87 tys. osób[4]. To całkiem duże siły i środki, które mogłyby zostać wykorzystane w walce z epidemią koronawirusa. Dlaczego w sytuacji kryzysu sięgamy po armię, a nie staramy się wykorzystać struktur obrony cywilnej? Przecież za wiele zadań wykonywanych przez żołnierzy mogłyby odpowiadać formacje OC. To doskonały moment do sprawdzenia w praktyce ich działania, współdziałania oraz koordynacji powierzonych im obowiązków. Ponadto formacje OC w odróżnieniu od oddziałów sił zbrojnych stanowiłyby konkretne narzędzie wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, które mogliby wykorzystać m.in. do pomocy osobom pozostającym w kwarantannie oraz wsparcia służb medycznych.
Nowy pomysł na ochronę ludności?
Jeżeli obecny model ochrony ludności się nie sprawdza, to jak w takim razie powinna wyglądać obrona cywilna w polskim wydaniu? Pojawiają się pomysły, chociażby takie jak te postulowane przez Stanisława Kozieja, byłego szefa BBN, aby obronę cywilną w czasie pokoju zastąpić profesjonalną służbą ochrony ludności (SOL), która miałaby powstać na podstawie Państwowej Straży Pożarnej[5]. Należy jednak pamiętać, że do zadań obrony cywilnej należy nie tylko ochrona i pomoc ludności oraz współudział w zwalczaniu klęsk żywiołowych. Odpowiada ona również za ochronę zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej oraz dóbr kultury[6].
Dlatego system ochrony ludności i obrony cywilnej musi mieć charakter powszechny i interdyscyplinarny, a także powinien sięgać najniższych szczebli samorządu terytorialnego oraz bardzo wielu przedsiębiorstw, zakładów pracy oraz muzeów i instytucji kultury. System ten nie może być wyłącznie przygotowywany do działania w czasie wojny. Zagrożenia nowej generacji, w tym hybrydowe i te poniżej progu wojny, ale również takie, z którymi zmagamy się obecnie, sprawiają, że państwo musi posiadać instrumenty, które wspomagałyby i uzupełniały pracę wyspecjalizowanych służb, ale przede wszystkim odciążały je w razie potrzeby.
Warunkiem stworzenia nowego systemu jest uchwalenie ustawy, która precyzyjnie uregulowałaby zadania z zakresu ochrony ludności oraz zapewniłaby jej dostateczne oraz stabilne finansowanie. Nie bez znaczenia jest również systemowe rozwiązanie problemów z bazą magazynową, rezerwami strategicznymi i wymianą przestarzałego sprzętu. Nowe przepisy powinny także umożliwić stworzenie sieci budowli ochronnych i ukryć. Ponadto funkcję szefa obrony cywilnej kraju powinna pełnić osoba, dla której kierowanie systemem ochrony ludności byłoby podstawowym obowiązkiem i z czego byłaby rozliczana.
Formacje obrony cywilnej na szczeblu samorządu terytorialnego powinny być tworzone na podstawie wytypowanych pracowników urzędów miast, gmin i starostw. Pozwoliłoby to na powstanie zalążków formacji, które w trakcie rozwijania byłyby uzupełniane przez ochotników. Dobrze wyszkolone i wyposażone formacje stanowiłyby doskonałe narzędzie dla organów samorządu, które mogłyby je wykorzystywać w czasie sytuacji kryzysowych. O tym, że w naszym społeczeństwie są osoby, które mogłyby się zaangażować w budowanie struktur OC, świadczy chociażby nabór do Wojsk Obrony Terytorialnej.
Wiele spośród zaproponowanych przeze mnie rozwiązań ma odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach, a mimo to są wykorzystywane w znikomym stopniu. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest niedostateczne finansowanie. Jeśli jednak w budżecie państwa potrafimy znaleźć kilkadziesiąt miliardów złotych na finansowanie obronności (prawie 50 mld w 2020 r.), to niewielka część tej kwoty pozwoliłaby na rozpoczęcie odbudowy systemu ochrony ludności i obrony cywilnej.
Modernizując siły zbrojne, nie możemy zapominać o innych, nie mniej ważnych częściach systemu bezpieczeństwa narodowego. Wszystkie jego elementy powinny być rozwijane w sposób zrównoważony, tak aby mogły sprostać współczesnym zagrożeniom. Miejmy nadzieję, że w niedługim czasie doczekamy się nowych regulacji w sprawie ochrony ludności i w obronie cywilnej, a impulsem do tego będą zapisy nowej strategii bezpieczeństwa narodowego oraz wnioski z działań dotyczących walki z epidemią koronawirusa.
Wnioski:
- Zaniechania kolejnych rządów doprowadziły do sytuacji, w której w Polsce nie istnieje efektywny i skuteczny system ochrony ludności i obrony cywilnej.
- Działania związane ze zwalczaniem epidemii uwypukliły potrzebę istnienia struktur zdolnych do wsparcia działań służb i instytucji państwowych.
- Wykorzystanie w walce z epidemią żołnierzy (w tym służących w WOT) możliwe jest jedynie w czasie pokoju.
Rekomendacje:
- Stworzenie nowego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej powinno być jednym z priorytetów polityki bezpieczeństwa państwa polskiego.
- Na czele obrony cywilnej powinna stać osoba, dla której zadania z zakresu ochrony ludności będą jedynymi obowiązkami.
- Nowy system powinien być zdolny do skutecznego działania w warunkach zagrożeń nowej generacji w czasie pokoju, kryzysu i wojny.
- Podstawą organizacji systemu ochrony ludności powinny być precyzyjne regulacje prawne oraz znacząco zwiększone oraz stabilne finansowanie.
- Formacje obrony cywilnej powinny stanowić realne narzędzie organów samorządu terytorialnego wykorzystywane m.in. w razie wystąpienia sytuacji kryzysowych.
Autor: Rafał Zaniewski.
[1] „Ocena przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce w 2018 r.”, Biuro ds. Ol i OC KG PSP, s. 20.
[2] P. Ziemnicki, „Szwecja wraca do bunkrów”, https://www.defence24.pl/szwecja-wraca-do-bunkrow (dostęp 4.04.2020).
[3] W. Pawłuszko, „Szef OCK krytycznie o kondycji systemu obrony cywilnej”, https://www.infosecurity24.pl/szef-ock-krytycznie-o-kondycji-systemu-obrony-cywilnej-analiza (dostęp 3.04.2020).
[4] „Ocena przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce w 2018 r.”, Biuro ds. OL i OC KG PSP, s. 25–56.
[5] https://twitter.com/SKoziej/status/1237616076357283841?s=20.
[6] Art. 137 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, DzU z 2019 r., poz. 1541 z późn. zm.
