O polskiej wizji przyszłości Europy
Najbardziej doniosłym przejawem zachwiania podstaw ładu w Europie było nadanie przez Radę Europejską w czerwcu 2022 r. statusu kandydata do UE Ukrainie i Mołdawii oraz nakreślenie perspektywy członkostwa w przypadku Gruzji. To nie oznacza, że te trzy kraje automatycznie staną się członkami Unii w najbliższych latach, ma to jednak ogromne znaczenie symboliczne, geopolityczne oraz dla przyszłości UE.
Na poziomie symbolicznym decyzja ta sygnalizuje, że Europa – a właściwie jej zachodnia część na czele z Niemcami i Francją – uznała ostatecznie Ukrainę, Mołdawię i Gruzję za państwa Zachodu, a nie bliżej niedookreślone kraje szarej strefy między Europą a Rosją. Z geopolitycznego punktu widzenia doprowadziła z kolei do unieważnienia niepisanego po rozpadzie ZSRS porozumienia między Niemcami i Francją a Rosją, na mocy którego kraje te miały pozostawać „w próżni bezpieczeństwa”, poza strukturami instytucjonalnymi świata Zachodu. Na poziomie UE ostatecznie powstał realny wymiar dyskusji o zmianach instytucjonalnych Unii, zainicjowanej przemówieniem Emmanuela Macrona „Inicjatywa dla Europy” na paryskiej Sorbonie 26 września 2017 r. oraz rekomendacjami wypracowanymi na Konferencji w sprawie przyszłości Europy.
Rozszerzenie za federalizację
Przemówienie Macrona w Parlamencie Europejskim w Strasburgu 9 maja 2022 r., w dniu zakończenia konferencji, nie było bynajmniej przypadkowe. Opierając się na wypracowanych w jej czasie rekomendacjach, Macron uaktualnił swoje tezy z Sorbony z 2017 r. i jasno zakomunikował, że przyszłe rozszerzenie Unii będzie musiało się wiązać ze zmianami instytucjonalnymi UE. Stanowisko to zostało następnie potwierdzone przez Francję, ale również Niemcy (a także Włochy i Hiszpanię) podczas Rady Europejskiej 23–24 czerwca, która oficjalnie przyznała Ukrainie i Mołdawii status kandydata do UE oraz perspektywę członkostwa dla Gruzji. Głównym postulatem, który wspomniane cztery państwa podnosiły w tym kontekście, była konieczność wprowadzenia w Radzie głosowania większością kwalifikowaną w dziedzinach, w których jak do tej pory obowiązywała zasada jednomyślności, włączywszy w to Wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa UE.
Paryż i Berlin wykorzystały więc zbieżność czasową dyskusji o członkostwie Ukrainy, Mołdawii i Gruzji z momentem konstytucyjnym, jaki w ich mniemaniu zaistniał wraz z zakończeniem prac w ramach Konferencji w sprawie przyszłości Europy, skutkujących sformułowaniem rekomendacji pogłębienia integracji i pośrednio potrzeby zmiany traktatów. Zostało to potwierdzone w trakcie dwustronnego spotkania Macrona i Olafa Scholza 10 maja w Berlinie, podczas którego obaj przywódcy wyrazili chęć intensyfikacji kontaktów i wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie reformy instytucjonalnej UE. Następnie, 21 stycznia 2023 r., w czasie Niemiecko-Francuskiej Rady Ministerialnej obie strony powołały do życia grupę ekspertów, których zadaniem ma być opracowanie wspólnych rozwiązań dotyczących takiej reformy. Grupa ma przedstawić swój raport jesienią 2023 r., by ustanowić punkt odniesienia w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. w obu krajach i całej UE (do grupy mogą być dopraszani przedstawiciele innych państw członkowskich).
Jeszcze przed powołaniem do życia grupy eksperckiej, podążając za przykładem Francji, swoje bardziej szczegółowe stanowisko w sprawie przyszłości UE przedstawiły również Niemcy. Odbyło się to w trakcie przemówienia Scholza Europa jest naszą przyszłością na uniwersytecie w Pradze 29 sierpnia 2022 r., gdzie – na podstawie zapisów umowy koalicyjnej SPD-Zieloni-FDP z 2021 r. – rozwinął on postulaty federalizacji UE w kontekście rozszerzenia (warto odnotować, że stanowiło to zerwanie z linią kanclerz Angeli Merkel, która z dystansem odnosiła się do idei Macrona z 2017 r.). W międzyczasie postulaty z konferencji w kwestii zmiany traktatów poparł Parlament Europejski, który wezwał dodatkowo Radę Europejską do zwołania konwentu ws. zmian traktatowych, a także Komisja Europejska, która poparła apel Parlamentu ws. konwentu.
Powiew chłodu z północnego wschodu
Zarówno rekomendacje wypracowane w czasie Konferencji w sprawie przyszłości Europy, jak i przemówienie Macrona oraz później Scholza spotkały się z dość chłodnym przyjęciem ze strony wschodnioeuropejskich i nordyckich państw członkowskich (PCz). Już w dniu zakończenia prac dwanaście krajów obu regionów (Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowenia i Szwecja) oraz Malta opublikowały wspólny non-paper, w którym przypomniały, że zmiana traktatów nigdy nie stanowiła celu konferencji oraz – nie wykluczając żadnych opcji w przyszłości – wyraziły sprzeciw wobec „nieprzemyślanych i przedwczesnych” prób uruchamiania procesu w sprawie zmian traktatów. Mimo tego sprzeciwu przez dłuższy czas żaden z krajów nie przedstawił własnej wizji rozszerzonej UE ani stanowiska wobec ewentualnych zmian instytucjonalnych. Może wydawać się to o tyle zaskakujące, że przy swoim sceptycyzmie wobec zmian traktatowych i federalizacji wspomniana trzynastka krajów należy jednocześnie do największych zwolenników rozszerzenia Unii. Warunkowanie rozszerzenia zmianami instytucjonalnymi przez Francję i Niemcy stanowi zatem dla niej strategiczne wyzwanie; powinno skłaniać do zabrania głosu w dyskusji o przyszłości Europy.
Europa ojczyzn 2.0?
Milczenie północno-wschodniej Europy zostało przerwane dopiero 20 marca 2023 r. wraz z przemówieniem Mateusza Morawieckiego na Uniwersytecie w Heidelbergu pt. „Europa w historycznym punkcie zwrotnym”. Przez sam fakt wystąpienia na jednym z uniwersytetów należących do sojuszu 4 EU+ (European University Alliance), w którego skład wchodzą również paryska Sorbona i praski Uniwersytet Karola, polski premier ustawił się w jednym rzędzie z Macronem i Scholzem w dyskusji o przyszłości UE. Co więcej, w swym wystąpieniu przedstawił on wizję alternatywną wobec pomysłu tych dwóch polityków.
Zdaniem Morawieckiego Unia nie powinna zmierzać w stronę federalizacji, która oznacza centralizację i tym samym więcej władzy dla instytucji UE oraz najsilniejszych państw, lecz opierać się na państwach narodowych, dążyć do zapewnienia równowagi między nimi oraz rozszerzenia o nowe kraje. Odrzucił tym samym postulat odejścia od zasady jednomyślności na rzecz głosowania większością kwalifikowaną w nowych obszarach, ponieważ Unia o ograniczonych kompetencjach byłaby „bardziej sterowna”. W odniesieniu do podziału kompetencji między PCz a instytucjami UE zaproponował on ograniczenie prerogatyw tych drugich do poziomu, który został przyznany w Traktacie rzymskim (co oznacza de facto otwartość na zmiany traktatów), i kierowanie się zasadą pomocniczości w pozostałych przypadkach. Jeśli zaś chodzi o poziom kulturowy, to Morawiecki zaproponował odejście od prób odgórnego narzucania katalogu europejskich wartości i pozostawienie w tej kwestii swobody PCz na gruncie tradycji antycznej i chrześcijańskiej.
Od ogółu do szczegółu
W porównaniu z przemówieniem Scholza, a zwłaszcza Macrona, wizja przyszłości UE zarysowana przez Morawieckiego miała raczej ogólny charakter. Co prawda nie przedstawia ona konkretnych propozycji, ale stanowi dobry punkt wyjścia do opracowania bardziej szczegółowych rozwiązań i zbudowania wokół nich koalicji państw o podobnych poglądach. Po uwzględnieniu znaczącej skali proponowanych zmian, a także wzmocnieniu pozycji politycznej Polski oraz krajów Europy Północnej i Europy Wschodniej w kontekście wojny na Ukrainie, dla ich skutecznego przeforsowania Polska powinna więc pójść za ciosem i bez zbędnej zwłoki podjąć się wysiłku opracowania na ich podstawie konkretnych rozwiązań praktycznych. Wydaje się to dość pilne, gdy weźmie się pod uwagę planowany na jesień 2023 r. raport niemiecko-francuskiej grupy ekspertów dotyczący reformy instytucjonalnej UE, w którym z pewnością będą rekomendowane postulaty sprzeczne z polskimi, a także wybory do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. Wzorem Berlina i Paryża Warszawa mogłaby rozważyć powołanie w tym celu grupy ekspertów i wypracować rekomendacje do czasu wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. W tym kontekście prezydencja Polski w Radzie w pierwszej połowie 2025 r. stanowiłaby dobrą okazję do promowania wypracowanych rozwiązań zaraz po ukonstytuowaniu się nowego składu Parlamentu i Komisji Europejskiej.
W odniesieniu do takich konkretnych rozwiązań wydaje się, że byłoby wskazane podzielenie ich na dwie grupy – te, które są możliwe do zrealizowania w obecnych ramach traktatowych (priorytet w krótkim i średnim okresie), oraz te, które wymagałyby zmian traktatowych (cel długoterminowy). Przyjęcie takiego stopniowego podejścia pozostawałoby w zgodzie z postulatami wspólnego non-paper trzynastu PCz z 9 maja i powinno zwiększać szanse na zbudowanie wokół własnej wizji szerszej koalicji państw (forsowanie od razu zbyt daleko idących zmian mogłoby się okazać przeciwskuteczne, tak jak w przypadku postulatów Macrona z 2017 r.).
Obranie takiej taktyki wydaje się również rozsądne ze względu na obecną sytuację geopolityczną, w której głównym priorytetem powinno być zachowanie jedności oraz zwycięstwo nad Rosją, a nie podejmowanie kontrowersyjnej kwestii zmiany traktatów. Co więcej, podjęcie takiej dyskusji w momencie pokonania Rosji – i po rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych w krajach rozszerzenia – umacniałoby pozycję negocjacyjną Polski, krajów-sygnatariuszy wspólnego non-paper i krajów z perspektywą członkostwa oraz zwiększało szanse na przeforsowanie własnych postulatów. Niemniej w ogólnym ujęciu i w długiej perspektywie zmiany traktatów nie powinny być przez Polskę zbytnio ideologizowane, ale traktowane raczej jako środek do osiągnięcia własnych celów. W tym kontekście warto chociażby przywołać słuszny postulat otwarcia traktatów, który (bezskutecznie) forsowała Polska w związku z brexitem i pogłębieniem w jego efekcie nierównowagi w systemie głosowania w Radzie.
W poszukiwaniu sojuszników
Co do tworzenia wspomnianej koalicji państw o podobnych interesach, które mogłyby również zostać zaproszone do udziału w pracach grupy eksperckiej, w pierwszej kolejności Polska powinna zwrócić się do krajów Trójmorza, a następnie do pozostałych krajów-sygnatariuszy wspominanego non-paper (i ewentualnie innych chętnych). Jednocześnie do takiej koalicji już na początkowym etapie mogłyby również zostać zaproszone kraje z perspektywą członkostwa z Bałkanów Zachodnich i Europy Wschodniej. Takie ich wyprzedzające zaproszenie pomogłoby im przygotować się do członkostwa i wzmocnić pozycję negocjacyjną wobec PCz warunkujących zgodę na rozszerzenie zmianami instytucjonalnymi (zwłaszcza Francji i Niemiec). Istnieje bowiem ryzyko, że – podobnie jak przy rozszerzeniu UE w 2004 r. – Paryż i Berlin będą starały się postawić nowe PCz przed faktami dokonanymi, jak to było w przypadku Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (nad którym prace zakończyły się jeszcze przed rozszerzeniem, a który został zatwierdzony przez Radę Europejską zaraz po akcesji w czerwcu 2004 r.) czy przy negocjacjach Traktatu lizbońskiego w 2007 r. (kiedy to korzystające ze swych przewag Francja i Niemcy wymusiły na nowych PCz wprowadzenie systemu podwójnej większości przy głosowaniach w Radzie).
W zupełnej ostateczności, w przypadku nieprzejednanego i długotrwałego oporu ze strony Francji i Niemiec, Polska i Ukraina mogłyby w perspektywie długoterminowej rozważyć – chociażby jako kartę przetargową – stworzenie jakiejś formy unii polsko-ukraińskiej, która prowadziłaby do wejścia tej drugiej do UE (podobnie jak w przypadku NRD przy zjednoczeniu Niemiec). Chociaż scenariusz ten obecnie może się wydawać fantastyczny czy ryzykowny, to po uwzględnieniu determinacji Paryża i Berlina do forsowania swych postulatów i zachowania wpływów w UE nie można wykluczyć, że docelowo byłby jedynym, w ramach którego rozszerzenie nie musiałoby się wiązać ze zgodą na federalizację UE. Dlatego też, biorąc pod uwagę bezprecedensowe zacieśnienie relacji między Warszawą a Kijowem po wojnie oraz skalę wzajemnie przyznanych sobie przywilejów, furtka dla takiej unii mogłaby zostać otwarta w negocjowanym obecnie polsko-ukraińskim Traktacie elizejskim.
W odniesieniu do budowania koalicji z państwami kandydującymi do UE z Bałkanów Zachodnich i Europy Wschodniej – po uwzględnieniu ich relatywnie niedawno uzyskanej suwerenności czy trwającej o nią walki, jak w przypadku Ukrainy (na co w swym przemówieniu wskazywał również Morawiecki) – stałyby się one najprawdopodobniej naturalnymi sojusznikami Polski w jej postulacie oparcia integracji europejskiej na państwach narodowych i sprzeciwie wobec dalszej centralizacji. Na koniec już, ze względu na większy stopień kulturowego konserwatyzmu w tych krajach, byłyby one zapewne chętne wspierać dążenia Polski do zapewnienia autonomii PCz w sprawach światopoglądowych.
Diabeł tkwi w szczegółach
Na podstawie przemówienia Morawieckiego w Heidelbergu, jak wspomniałem wcześniej, Polska powinna wypracować bardziej szczegółowe rozwiązania, wokół których można byłoby zacząć budować koalicje z krajami o zbliżonych poglądach. Odnosząc się do najważniejszych punktów przemówienia, rozwiązania te – w podziale na te wymagające i niewymagające zmian traktatów – mogłyby wyglądać jak w poniższej tabeli.
Zjednoczeni w różnorodności?
Po uwzględnieniu geostrategicznego dylematu związanego z chęcią poszerzenia UE przy jednoczesnym uniknięciu osłabienia własnej pozycji w jej ramach wydaje się, że tylko przyjęcie aktywnego i konstruktywnego podejścia w sprawie reformy instytucjonalnej UE może dać Polsce i krajom o zbliżonych poglądach szanse na przeforsowanie swoich postulatów i harmonijne współistnienie w ramach Unii w perspektywie długoterminowej.
Przy forsowaniu własnej wizji przyszłości UE Polska i kraje sojusznicze powinny podjąć próbę konstruktywnego odniesienia się do propozycji przedstawionych w przemówieniach Macrona i Scholza, a także – w ramach dyskusji w Radzie – do rekomendacji wypracowanych w trakcie Konferencji w sprawie przyszłości Europy. W kontekście poszukiwania kompromisu z tymi alternatywnymi wizjami propozycja zdecentralizowanej UE, którą przedstawił Morawiecki, może wydawać się rozsądnym modus operandi. Wyraża ona bowiem pośrednio zgodę na istnienie „Europy wielu prędkości” (proponowanej skądinąd również przez Macrona) i ewentualne częstsze stosowanie mechanizmu wzmocnionej współpracy przez PCz chcące między sobą pogłębić integrację w wybranych obszarach.
Brak umiejętności osiągnięcia konsensusu w sprawie własnej wizji rozszerzonej UE będzie bez wątpienia sprzeczny ze strategicznym interesem Polski. Mimo pewnej przestrzeni dla zmian w obecnych ramach traktatowych z jednej strony oznaczać on będzie trwanie w Unii obarczonej systemowymi nierównowagami, które stwarzają bariery dla realizacji własnych interesów, z drugiej zaś powodować będzie ryzyko długofalowego pozostawienia Ukrainy oraz innych krajów rozszerzenia w procesie negocjacji akcesyjnych.
Przy analizie ryzyka takiego scenariusza kluczowe znaczenie będzie miał niewątpliwie sposób zakończenia wojny na Ukrainie i przyszłość Rosji. W przypadku przegranej Kijowa czy zawarcia pokoju na niekorzystnych dla niego warunkach pozostawanie Ukrainy oraz innych krajów rozszerzenia w przedsionku UE będzie się wiązało z większymi kosztami strategicznymi. Przy założeniu zwycięstwa Ukrainy i osłabienia Rosji, a już zwłaszcza jej rozpadu, koszty te będą odpowiednio mniejsze.
W przypadku realizacji tego ostatniego scenariusza dyskusja na temat obecności w UE Polski, krajów Europy Środkowo-Wschodniej oraz Europy Północnej może nabrać zupełnie innego charakteru. Unia przestanie być wtedy przez nie traktowana jako polisa bezpieczeństwa, ale wyłącznie jako środek sprzyjający merkantylnej realizacji własnych interesów narodowych. Zaistnienie takich komfortowych okoliczności powinno więc jeszcze bardziej zwiększyć asertywność północno-wschodniej flanki UE i być może ostatecznie przeważyć jej szalę w dyskusji o przyszłości wspólnoty europejskiej.
Artykuł wyraża poglądy prywatne autora i nie musi być spójny ze stanowiskiem reprezentowanej instytucji.
Tekst pochodzi z 44. numeru Rzeczy Wspólnych. Link do sklepu
Dofinansowano ze środków Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pochodzących z Funduszu Promocji Kultury
