Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego
Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP szansą na zmiany w systemie obronnym państwa?
Polski system obronny wymaga transformacji, aby mógł skutecznie reagować na współczesne zagrożenia. Przyczynić się do tego może realizacja postulatów zawartych w nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego.
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP z maja 2020 r. doczekała się wielu analiz, przeważnie związanych z jej założeniami, celami oraz charakterystyką zagrożeń naszego kraju. Zdecydowanie mniej uwagi poświęca się zawartym w niej postulatom, których realizacja może przyczynić się do istotnych zmian w systemie obronnym naszego państwa. Warto na nie zwrócić uwagę, ponieważ są one efektem badań obowiązujących przepisów, które przynajmniej w części nie przystają już do współczesnego środowiska bezpieczeństwa.
Dokument zatwierdzony 12 maja 2020 r. przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Prezesa Rady Ministrów tworzą cztery filary:
- Bezpieczeństwo państwa i obywateli,
- Polska w systemie bezpieczeństwa międzynarodowego,
- Tożsamość i dziedzictwo narodowe,
- Rozwój społeczny i gospodarczy. Ochrona środowiska.
Zapisy dotyczące wprowadzenia nowych rozwiązań znajdują się tam, gdzie mowa o bezpieczeństwie państwa i obywateli. W tej części poruszone są m.in. zagadnienia zarządzania bezpieczeństwem narodowym, odporności państwa i obrony powszechnej. To właśnie w tych dziedzinach koncentrują się propozycje największych zmian. Należy docenić, że została dostrzeżona potrzeba ich wprowadzenia, jest to jednak dopiero pierwszy krok do całościowych reform systemu bezpieczeństwa narodowego.
Ostatni moment na systemowe zmiany
Potrzeba reformy wynika co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, ewolucja zagrożeń w otoczeniu naszego państwa powinna w naturalny sposób wpływać na przeobrażenia systemu bezpieczeństwa. W ciągu ostatnich lat wiele się w tym względzie zmieniło, głównie za sprawą Federacji Rosyjskiej, która obrała neoimperialną retorykę, dokonała aneksji Krymu i wywołała konflikt w Donbasie.
Po drugie, polskie ustawodawstwo z zakresu obronności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego nie stanowi spójnej całości, która w pełni odpowiadałaby charakterowi nowoczesnych zagrożeń.
Są to wystarczające przesłanki, by podjąć szeroką dyskusję na temat stanu obronności naszego kraju i niezbędnych zmian systemowych.
Warto odnotować, że strategia ujmuje obronność znacznie szerzej niż tylko przez pryzmat sił zbrojnych i ich potrzeb. Podobne, całościowe (powszechne) podejście do kwestii bezpieczeństwa cechuje państwa bałtyckie oraz skandynawskie, które analogicznie jak Polska główne źródło zagrożeń widzą w Rosji.
Pojęcie obrony powszechnej, które zostało użyte w strategii bezpieczeństwa, można rozumieć nie tylko jako powszechność obowiązku obrony ojczyzny w rozumieniu służby wojskowej oraz całościowego udziału instytucji publicznych i przedsiębiorców w przygotowaniach obronnych. Jest to przede wszystkim możliwość powszechnego wykorzystania zasobów państwa (wraz z jego potencjałem) do reagowania na cały wachlarz współczesnych zagrożeń, a nie tylko tych o klasycznym, militarnym charakterze.
Integracja procesów zarządzania kryzysowego i planowania obronnego
Polskie prawo umożliwia reagowanie na sytuacje kryzysowe godzące w bezpieczeństwo państwa w dwojaki sposób.
W przypadku wystąpienia zagrożeń o charakterze klęski żywiołowej, takich jak poważna awaria techniczna bądź katastrofa naturalna, uruchamiany jest system zarządzania kryzysowego.
W razie pojawienia się kryzysu o znamionach polityczno-wojskowych, którego źródłem jest inne państwo, uruchamiany jest system obronny, którego podstawy zostały ujęte w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP oraz w ustawie o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP.
Trzeba zauważyć, że pojęcie sytuacji kryzysowej nie ma uniwersalnego znaczenia i zostało zróżnicowane w zależności od źródeł i charakteru zagrożenia.
Współczesny konflikt pomiędzy państwami to już nie tylko klasyczne pole bitwy, które jest wykorzystywane tylko w ostateczności. To przede wszystkim cały katalog środków oddziaływania podprogowego, hybrydowego i w cyberprzestrzeni, które nie wyczerpują znamion konfliktu zbrojnego i wojny. Brak jest wyraźnej linii frontu i otwartych działań wojskowych, a celem ataku nieprzyjaciela mogą być m.in. ośrodki władzy publicznej, infrastruktura krytyczna oraz szeroko pojęta sfera informacyjna.
Wzajemne przenikanie się zagrożeń o charakterze militarnym i niemilitarnym stawia pod znakiem zapytania sens rozdzielenia sposobu reagowania na sytuacje kryzysowe na dwa odrębne obszary (zarządzanie kryzysowe i reagowanie obronne). W tym kontekście interesujące są rozwiązania zawarte w mechanizmach zarządzania kryzysowego Sojuszu Północnoatlantyckiego, które obejmują swoim działaniem również kryzysy polityczno-wojskowe.
Jednym z głównych postulatów nowej strategii jest zatem dostosowanie polskiego systemu zarządzania kryzysowego do rozwiązań obowiązujących w NATO w taki sposób, aby regulował on kwestie związane z reagowaniem na kryzysy o charakterze polityczno-militarnym i umożliwiał płynne przechodzenie od stanu pokoju do stanu kryzysu i stanu wojny, a także pozwalał na skuteczne przeciwdziałanie i zwalczanie zagrożeń, w tym o charakterze hybrydowym.
Wprowadzenie tego typu rozwiązań będzie wymagało głębokich zmian prawnych na poziomie ustaw i rozporządzeń oraz dostosowania już istniejących dokumentów. Dlatego kolejną propozycją zawartą w strategii jest zapewnienie spójności dokumentacji planistycznej na wszystkich poziomach administracji rządowej i samorządowej, dotyczącej planowania cywilnego (planów zarządzania kryzysowego) oraz planowania obronnego (Planu Reagowania Obronnego RP oraz planów operacyjnych organów administracji).
Wraz z unormowaniem powiązań tych dwóch obszarów planistycznych, warto byłoby podjąć próbę harmonizacji stanów gotowości obronnej państwa oraz stanów gotowości bojowej sił zbrojnych. Chodzi o to, by decyzje o podnoszeniu gotowości struktur państwa równolegle dotyczyły także armii.
Kolejnym godnym uwagi pomysłem jest stworzenie systemu łączności na potrzeby zarządzania bezpieczeństwem, w tym na potrzeby podnoszenia gotowości obronnej oraz kierowania obroną państwa.
Strategia nie precyzuje jak ma wyglądać struktura oraz zasięg takiego systemu, jednakże powinien on mieć jednolity charakter, zapewniać bezpieczeństwo przekazywania informacji oraz transmisji danych i obejmować swoim zasięgiem wszystkie organy administracji publicznej, nie tylko rządowej, ale również samorządowej. To ważne, ponieważ na najniższych i jednocześnie najliczniejszych szczeblach administracji, czyli na poziomie powiatów i gmin, krzyżują się zadania dotyczące obronności, obrony cywilnej oraz zarządzania kryzysowego. Dzięki tak szerokiemu zasięgowi powstałby sieciowy system świadomości sytuacyjnej, umożliwiający w przypadku zagrożenia szybkie i bezpieczne przekazywanie informacji na temat rozwoju sytuacji kryzysowej, a także pozwalający na stawianie i rozliczanie zadań w relacji decydent-wykonawca.
Ideą powyższych zmian jest budowa kompleksowego i zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego. Aby to się udało, potrzebna jest też reforma jego zarządzania. W strategii dostrzega się poważny problem rozproszonej odpowiedzialności oraz braku koordynacji wielu dziedzin bezpośrednio związanych z bezpieczeństwem naszego państwa. To ma znaczenie, ponieważ istotą sprawnego i efektywnego systemu jest jego spójność oraz szybkość działania. Trudno to osiągnąć, jeśli jego poszczególne elementy są ze sobą słabo powiązane i skoordynowane lub są częścią odrębnych rozwiązań sektorowych, za działanie których odpowiadają różne resorty.
Sposobem na tego typu słabości ma być ustawa o zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym, która scali procesy i procedury dotychczas funkcjonujących systemów, a w konsekwencji zapewnieni sprawne i szybkie kierowanie sprawami bezpieczeństwa, w tym również obroną państwa.
Obrona powszechna, jako model systemu bezpieczeństwa
Jednym z najważniejszych postulatów zawartych w strategii jest budowa systemu obrony powszechnej, wykorzystującego zaangażowanie całego narodu. Systemu tworzonego nie tylko w oparciu o siły zbrojne, które są narzędziem państwa służącym do obrony, ale również z udziałem władz, administracji publicznej wszystkich poziomów, systemu edukacji i szkolnictwa wyższego, organizacji społecznych i pozarządowych, przedsiębiorców, społeczności lokalnych i obywateli.
Szerokie zaangażowanie ma służyć osiąganiu przez państwo zdolności przeciwzaskoczeniowych (zapobiegających zaskoczeniu zagrożeniami) i adaptacyjnych (przystosowujących do funkcjonowania w sytuacji kryzysowej).
Jednym z założeń organizacji systemu w takiej formie jest powszechny udział w nim społeczeństwa. Postulowane w strategii rozwiązania skupiają się przede wszystkim na współudziale obywateli w odbudowie struktur obrony cywilnej. O znaczeniu nowoczesnej formacji wspomagającej działania państwa świadczy ostatnio pozytywnie skala uczestnictwa żołnierzy Wojsk Obrony Terytorialnej w walce z epidemią koronawirusa.
Nie wydaje się jednak, aby dobrym pomysłem było ograniczanie udziału obywateli tylko do służby w formacjach OC. Zaangażowanie potencjału społecznego na potrzeby obronne powinno łączyć się z kształtowaniem i rozwojem w czasie pokoju konkretnych umiejętności, które w warunkach zagrożenia mogą okazać się niezbędne do przetrwania lub przydać się w służbie wojskowej (m.in. udzielanie pierwszej pomocy, umiejętności strzeleckie). Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, w której w Polsce od lat zawieszona jest zasadnicza służba wojskowa, a zdecydowana większość obywateli zasilających co roku rezerwy sił zbrojnych nie posiada podstawowego przeszkolenia wojskowego.
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden element systemu obronnego, jakim są organy władzy państwowej oraz urzędy administracji publicznej, a właściwe na sposób ich przygotowania do funkcjonowania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny.
Bardzo ważne jest, aby najważniejsze osoby w państwie (na różnych szczeblach administracji), oprócz opracowania planów operacyjnych i przygotowania stanowisk kierowania, poznawały specyfikę funkcjonowania państwa w czasie wojny oraz nabywały i rozwijały umiejętności działania i podejmowania decyzji w sytuacjach kryzysowych.
Służyć temu powinny cykliczne ćwiczenia obronne i gry wojenne, w czasie których powinno się wykorzystywać najnowocześniejsze rozwiązania wspomagające tego typu przedsięwzięcia.
Jest to jeden z największych mankamentów przygotowań obronnych, o czym świadczy chociażby niewielka częstotliwość organizacji ćwiczenia pod kryptonimem „Kraj”, których celem jest przygotowanie struktur rządowych do kierowania obroną państwa. Dlatego może być bardzo trudno o powszechność przygotowań obronnych, jeśli udział w nich nie będzie należycie traktowany przez najwyższe czynniki państwowe.
Polska, będąc państwem frontowym NATO, powinna posiadać zdolności obronne nie tylko w postaci nowoczesnych sił zbrojnych, ale również w formie całościowego, spójnego systemu łączącego potencjał militarny i niemilitarny państwa. Odpowiednie połączenie obu tych obszarów i wykorzystanie powstałej w ten sposób synergii umożliwi powstanie systemu, który odpowiadałby rzeczywistym potrzebom obronnym oraz ułatwiał budowę zdolności odstraszających wroga.
Nadanie systemowi obronnemu rzeczywiście powszechnego charakteru pozwoli na odpowiednie przygotowanie do działania nie tylko armii, ale również władz i struktur państwa, gospodarki narodowej, organizacji społecznych oraz obywateli. Dzięki temu wszystkie elementy systemu będą mogły mieć odpowiedni stopień odporności na zagrożenia zarówno o charakterze militarnym, jak i niemilitarnym.
Wojna nowej generacji to nie tylko klasyczne pole walki, to oddziaływanie na całe państwo. W związku z tym użycie siły zbrojnej nie zawsze jest możliwe lub skuteczne. Realizacja postulatów strategii może być początkiem budowy systemu obronnego nowego wzoru, który będzie mógł sprostać wyzwaniom, jakie niosą ze sobą współczesne zagrożenia. To długotrwały i skomplikowany proces, który będzie wymagał znacznych i trudnych w przeprowadzeniu zmian legislacyjnych oraz wypracowania wielu nowych rozwiązań. Pomimo tego warto podjąć ten trud, który może być niezauważalny dla zwykłego obywatela, ale przyniesie wiele korzyści, tworząc zupełnie nową jakość i nowe zdolności systemu obronnego państwa.
Wnioski
- Polski system obronny wymaga transformacji, aby mógł skutecznie reagować na współczesne zagrożenia w ciągle ewoluującym środowisku bezpieczeństwa.
- Odpowiednie połączenie przygotowań militarnych i niemilitarnych może wytworzyć efekt synergii, który będzie stanowił wartość dodaną systemu obronnego oraz element odstraszania potencjalnego przeciwnika.
- Integracja procesów zarządzania kryzysowego i planowania obronnego usprawni działanie państwa w sytuacji zagrożenia.
- Organizacja systemu łączności na potrzeby zarządzania bezpieczeństwem narodowym może stanowić podstawę nowoczesnego sieciowego systemu świadomości sytuacyjnej obejmującego całe państwo.
- Przygotowania obronne władz państwowych są nie mniej ważne niż przygotowania sił zbrojnych.
- Obrona powszechna staje się coraz częstszym modelem organizacji systemu obronnego państw odczuwających zagrożenie ze strony Federacji Rosyjskiej.
Rafał Zaniewski – główny specjalista ds. obronnych w jednym z urzędów administracji publicznej. W przeszłości funkcjonariusz Służby Celnej. Absolwent studiów magisterskich na kierunku bezpieczeństwo narodowe oraz studiów licencjackich na kierunku politologia. Autor publikacji z zakresu bezpieczeństwa i obronności państwa.
