Koordynuj albo zgiń. Niech to państwo działa sprawniej!
W polskich warunkach hasła „centralizacja” albo „zarządzanie centralne” budzą przeważnie negatywne skojarzenia. Na myśl przychodzą plany pięcioletnie, odgórne decydowanie, ile ton pszenicy wyprodukować, ile snopowiązałek dostarczyć na rynek i w jakiej cenie. Gdy kompetencje przenosi się do „centrali”, pojawiają się obawy (często słuszne!), czy nie spowolni to procesów decyzyjnych i czy ludzie na „pierwszej linii frontu” zniosą kolejne instrukcje opracowane wyłącznie na podstawie zbiorczych analiz i statystyk. Dodajmy do tego jeszcze coraz popularniejsze w praktyce koncepcje demokratyzacji zarządzania, a wszelkie głosy optujące za silnym ośrodkiem koordynacyjnym już na samym starcie staną się przynajmniej podejrzane.
Centralizacja NFZ – burza w szklance wody, ale o co?
Właśnie tego typu lęki wzbudziła ostatnio nowelizacja ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych[1]. Ten bardzo obszerny i trudny w lekturze akt prawny reguluje m.in. zasady funkcjonowania Narodowego Funduszu Zdrowia –znanej wszystkim państwowej jednostki odpowiedzialnej za zarządzanie naszymi składkami zdrowotnymi (to jest, bagatela, około 93 mld zł w tym roku). Nowelizacja zakładała kilka ważnych zmian w sposobie jej funkcjonowania. Przeniosła wiele kompetencji z poziomu dyrektorów oddziałów wojewódzkich na poziom prezesa NFZ, w tym także te związane z polityką kadrową całej organizacji (do tej pory rozproszoną między tychże dyrektorów regionalnych).
Jaki był skutek propozycji? Część posłów obwieściła, że to pierwszy krok do likwidacji NFZ. Związkowcy alarmowali, że w przepisach nie znalazły się zapisy o ciągłości umów dla wszystkich pracowników, a więc nie ma pewności co do losów ponad 5 tys. urzędników. Media dopytywały o efektywność organizacji zarządzanej „jednoosobowo”.
Nowelizacja ustawy została ostatecznie uchwalona i weszła w życie 1 września. Jakie są jej skutki? Nie da się tego stwierdzić po raptem kilkunastu dniach jej obowiązywania. Duże organizacje są jak wielkie statki, które potrzebują trochę czasu, żeby zmienić kurs. Wiemy natomiast jedno – 16 oddziałów wojewódzkich NFZ będzie zarządzanych według jednej logiki, wprowadzane mają być wspólne procedury, a większa odpowiedzialność za efektywność Funduszu spoczywać będzie na barkach jego prezesa.
W administracji razem, a jednak osobno
Administracja rządowa jest podręcznikowym wręcz przykładem organizacji, która bezwzględnie potrzebuje dobrego skoordynowania. Wdraża w życie decyzje Rady Ministrów, która prowadzi polską politykę wewnętrzną i zagraniczną. W znacznej części opiera się na urzędnikach zatrudnionych w jednym korpusie służby cywilnej, a więc, w założeniu, elicie urzędniczej, mającej zapewniać zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. Odpowiada za naprawdę wielkie tematy, takie jak wdrażanie systemowych reform, koordynowanie relacji z Unią Europejską i czuwanie nad unijnym procesem legislacyjnym, a także za całą politykę budżetową państwa. Służba cywilna to około 120 tys. urzędników. Ministrów i wiceministrów mamy ponad stu. Do tego: 16 urzędów wojewódzkich, 92 ambasady, ponad 300 powiatowych sanepidów, 400 urzędów skarbowych itd. Struktura jest ogromna, rozczłonkowanie specjalizacyjne również. Pytanie zasadnicze brzmi więc: Kto to wszystko koordynuje?
Poniżej postaram się przedstawić jak ogromne jest znaczenie administracji rządowej i pracujących w niej urzędników dla dalszego, możliwie dynamicznego rozwoju Polski. Zaprezentuję też koncepcję, której wdrożenie, moim zdaniem, pomogłoby tchnąć nowe życie w służbę cywilną. Zmianę, dzięki której odzyskałaby ona swoją tożsamość i prestiż, przy jednoczesnym wzroście sterowności instytucji państwa.
Mózg państwa – czy to w ogóle możliwe?
Stawiam tezę, że przy tak złożonym, wielowymiarowym systemie różnych instytucji, przy tak rozmytej odpowiedzialności i przy tak ogromnej złożoności zarządzania poszczególnymi obszarami sfery publicznej nie da się wytypować jednego „centrum zarządzania”. Jan Maria Rokita, będąc już na politycznej emeryturze, postulował budowę „centrum egzekutywy państwowej”, „Nowej Kancelarii Premiera” uzupełnionej o solidne i zinstytucjonalizowane zaplecze naukowo-analityczne[2]. Postulat ten, jak najbardziej słuszny, gdy idzie o samą intencję zharmonizowania działań ministerstw i innych urzędów centralnych, skażony jest jednak mylnym, moim zdaniem, założeniem, że czynnik koordynacji działań państwa może działać w odizolowaniu od czynnika specjalizacji w konkretnych jego elementach (edukacji, rolnictwa, służby zdrowia itd.). Rokita celnie punktuje, że przy obecnym sposobie zorganizowania aparatu wykonawczego państwa czynniki branżowe i resortowe zyskują zasadniczą przewagę nad interesem państwa jako całości – ile razy słyszeliśmy, że ten czy inny pomysł reformy został skutecznie utopiony przez zawsze czujne i oszczędne Ministerstwo Finansów? Tylko czy odpowiedzią na „Polskę resortową” może faktycznie być „Nowa Kancelaria Premiera”? Czy możemy założyć, że tak skomplikowana materia, jaką jest zarządzanie wszystkimi obszarami funkcjonowania nowoczesnego, demokratycznego i współzależnego państwa, w nie najspokojniejszej niestety części świata, może zostać faktycznie skoordynowana przez zespół najlepszych nawet menedżerów i fachowców przy Alejach Ujazdowskich?
Nieodkryty potencjał służby cywilnej
Myśląc o urzędnikach, zazwyczaj przychodzą nam do głowy ci, z którymi ostatnio mieliśmy przyjemność. Mógł to być ktoś w oddziale paszportowym urzędu wojewódzkiego, pracownik regionalnego oddziału wspomnianego NFZ albo ktoś inny, z kim akurat mieliśmy do załatwienia ważną sprawę służbową. Na dość abstrakcyjny byt pod nazwą „urzędnicy” rzutują więc osobiste doświadczenia ostatnich miesięcy. Trudno zatem o filtr branżowego prestiżu, jak jest w przypadku zawodu lekarza czy adwokata, lub przynajmniej o szacunek, którym generalnie darzymy policjantów albo nauczycieli. Urzędnik jaki jest, każdy widzi.
Niestety, to właśnie przesądza o długiej drodze, którą musimy przejść, aby zawód, od którego tak wiele zależy, doczekał się należnego mu szacunku i– może nawet w pierwszej kolejności–właściwych warunków pracy oraz godnego wynagrodzenia. Urzędnicy to bowiem nie tylko ci, którzy w okienku mówią nam, że nie wypełniliśmy któregoś z formularzy. Ci też są ważni, dbają o zapewnienie wysokiej jakości obsługi obywatela, często improwizując i łatając luki kiepskich procedur. Najważniejsi są jednak ci, których nie widać, z którymi większość obywateli nie ma kontaktu, bo nie ma takiej potrzeby. To około 13 tys. członków korpusu służby cywilnej pracujących w 20 ministerstwach i w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
I tak dla przykładu, w Ministerstwie Infrastruktury działa 16 biur i departamentów. Jednym z nich jest Departament Dróg Publicznych. Czym się zajmuje? W wielkim skrócie– odpowiada za sprawy związane z planowaniem sieci dróg publicznych, przygotowywaniem ich, budową i zarządzaniem nimi. Niewielki zespół urzędników przygotowuje kierunki rozwoju sieci dróg krajowych, tworzy przepisy w zakresie warunków technicznych, które powinny spełniać drogi publiczne i płatne autostrady. Nadzoruje też działalność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Ministerstwo Aktywów Państwowych, resort znany ostatnio głównie z wydrukowania dość dużej liczby kart do głosowania, zajmuje się na co dzień m.in. tak newralgiczną dziedziną jak górnictwo. Odpowiedzialny za to departament, wśród wielu innych swoich aktywności, pozyskuje, gromadzi i przetwarza informacje oraz przygotowuje materiały niezbędne do prowadzenia polityki właścicielskiej (a więc de facto do ochrony interesów Skarbu Państwa).
W Ministerstwie Rozwoju natomiast, pracuje Departament Doskonalenia Regulacji Gospodarczych. To tam w pocie czoła, często po nocach wykuwały się dwie tarcze antykryzysowe. Tam też, niezależnie od globalnej pandemii, urzędnicy podejmują różne inicjatywy na rzecz poprawy warunków podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.
Po co ta krótka prezentacja? Aby pokazać, jak wielka odpowiedzialność spoczywa na barkach anonimowych ludzi, którzy choć zatrudnieni w jednym korpusie urzędniczym, pracują w bardzo różnych „resortowych” światach – w niewielkim stopniu komunikując się horyzontalnie, operując na różnych systemach zarządzania dokumentami, otrzymując różne wynagrodzenia (nawet na tytularnie tych samych stanowiskach).
Niewidzialna reforma
Pracownicy ministerstw obsługują ministrów, więc siłą rzeczy mają większy lub mniejszy wpływ na ich ostateczne decyzje. Sęk w tym, że ministrowie ci nie wiedzą zazwyczaj, w jakich warunkach powstają dokumenty leżące na ich biurkach. Nie zdają sobie sprawy, w jakim tempie są tworzone, jak liczne zespoły nad nimi pracują oraz za jakie pieniądze. Nie załamują rąk, gdy z podlegających im departamentów odchodzą sfrustrowani eksperci. I o ile na krótką metę może faktycznie nie powinno im to zaprzątać głowy, w końcu z punktu widzenia polityka najważniejsze, żeby prace posuwały się do przodu, o tyle w dłuższej perspektywie (czasami dłuższej niż jedna kadencja) skutki tej nieświadomości mogą być opłakane.
Co zatem zrobić, aby urzędnicze ciało dźwigające polityczną głowę nabrało nowego wigoru? Pracownicy ministerstw pilnie potrzebują ośrodka, który można by nazwać „platformą dla państwowców”. Dzięki któremu łatwiej mogliby dostrzec szerszą perspektywę rządowej polityki – znacznie przekraczającą ich wąską specjalizację. Państwo polskie, dla którego mozolnie pracują, powinno dać im odczuć, że ich praca ma sens i że ich wysiłek doceniają zarówno politycy przewodzący im w danym momencie, jak i ci, którzy nie przebierają w środkach, aby ich zastąpić. Powinno się dać urzędnikom narzędzia do skomunikowania się ze sobą w sposób inny niż przez wymianę pism urzędowych.
Ustanowienie takiego ośrodka (np. w formie niewielkiego zespołu umocowanego bezpośrednio przy premierze lub sieci starannie dobranych i silnie zmotywowanych urzędników ze wszystkich ministerstw) nie zmieniłoby natychmiast obrazu administracji rządowej, ale dałoby impuls do dyskusji, do identyfikowania dobrych i złych praktyk, do wymiany doświadczeń między ludźmi wykonującymi w gruncie rzeczy podobną pracę, tyle że w różnych dziedzinach. „Rządowy Hub Innowacji” – gdyby chcieć nadać mu jakąś chwytliwą nazwę – stanowiłby centrum koordynacyjne dla polityki administracyjnej rządu, którą Jan Maria Rokita celnie nazywa potencjalnie „jednym z najistotniejszych narzędzi integracji wewnętrznej państwa, dbałości o standardy całej sfery publicznej, o jakość kadr państwowych, przeciwdziałania korupcji, nepotyzmowi czy zapobiegania marnotrawieniu środków publicznych”[3].
Zadaniem takiego urzędniczego „Hubu” byłoby dostarczanie ekspertom zatrudnionym w służbie cywilnej praktycznej wiedzy, ale też informacji na temat tego, co aktualnie dzieje się w innych ministerstwach. Kto jest zaangażowany w określone projekty, jakie kompetencje wykorzystuje, w jaki sposób można mu pomóc. Hub ten umożliwiałby wymianę doświadczeń legislatorów, analityków czy kadrowców. Dawałby narzędzia do bardziej efektywnej pracy, choćby takie jak szybkie, internetowe szkolenia z obsługi arkuszy kalkulacyjnych lub programów graficznych. Organizowałby w końcu twórcze „burze mózgów”, dyskusje praktyków nad optymalizacją procesów występujących w poszczególnych jednostkach lub angażujących kilka czy kilkanaście różnych podmiotów. Wszystko po to, aby nieustannie trafnie identyfikować problemy i przezwyciężać przeszkody, stojące dziś na drodze do naprawdę sprawnie funkcjonującego państwa.
Ważne kadry, ale organizacja najważniejsza
W sektorze prywatnym nikogo nie trzeba przekonywać, że o sukcesie firmy decydują ludzie w niej zatrudnieni. Przetrwanie i rozwój przedsiębiorstwa zależą od ich umiejętności, mądrości, wytrwałości. Od tego, czy rozumieją, jaka spoczywa na nich odpowiedzialność, i czy podejmują odpowiednie działania na rzecz państwa, dla którego pracują, czy tylko „odbębniają” swoje zadania, czekając na moment wyjścia z pracy.
Lepsza koordynacja w administracji rządowej może faktycznie odkryć potencjał drzemiący w murach urzędów i zrobić z niego dobry użytek. Intensywniejsze dzielenie się wiedzą między urzędnikami ministerstw może pomóc w rozwiązaniu problemu Polski resortowej. „Imposybilizm” albo „państwo teoretyczne” to terminy, którymi posługiwali się już politycy obu stron politycznego sporu, ale ani jedni, ani drudzy nie szukali drogi wyjścia poprzez wzmocnienie centrum operacyjnego państwa. Ministerstwa, które powinny być pracodawcą marzeń dla najzdolniejszych absolwentów renomowanych polskich uczelni, wciąż zbyt często funkcjonują jak niezależne, a czasami wręcz zwalczające się podmioty. Bez ośrodka koordynującego, centrali, „hubu” wysiłek pracujących tam świetnych fachowców i jednocześnie państwowców może pójść na marne.
Wojciech Kaczor – Urzędnik służby cywilnej z sześcioletnim stażem w administracji rządowej. Absolwent Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz ekonomii na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Ukończył pierwszą edycję Szkoły Przywództwa Instytutu Wolności. Członek Stowarzyszenia Absolwentów KSAP.
[1] http://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=483.
[2] Jan Rokita, Zbudować państwo. 20 idei na rzecz poprawy jakości rządzenia Polską, https://nowakonfederacja.pl/wp-content/uploads/2017/11/Raport-JMR.pdf.
[3]Ibidem.
