JOE BIDEN – SZANSA CZY ZAGROŻENIE DLA WSCHODNIEJ FLANKI NATO?

2020.12.15

Fundacja Republikańska

Zmiana prezydenta USA, wbrew opiniom części polskich komentatorów, nie jest równoznaczna z pogorszeniem się sytuacji państw wschodniej flanki NATO w zakresie bezpieczeństwa. Dotychczasowe formaty współpracy wojskowej Waszyngtonu z Warszawą, Wilnem, Rygą, Tallinem i Bukaresztem wypracowane zostały przez administrację Baracka Obamy i będą kontynuowane przez administrację Joe Bidena.

20 stycznia 2021 r. demokrata Joe Biden zostanie zaprzysiężony na 46. prezydenta Stanów Zjednoczonych. Jest to doświadczony polityk, który karierę rozpoczął w 1970 r. Przez 8 lat w administracji Baracka Obamy był wiceprezydentem. Zastąpi Donalda Trumpa, który pomimo że jest kontrowersyjną postacią, to jednak w Polsce był postrzegany jako prezydent przychylny naszemu krajowi oraz tzw. wschodniej flance NATO. Dlatego też zmiana warty w Białym Domu budzi wśród części komentatorów pewne obawy co do gwarancji bezpieczeństwa dla naszego regionu. Czy są one słuszne? Wiele czynników, takich jak deklaracje z kampanii wyborczej czy aktywność Bidena jako wiceprezydenta USA świadczy o tym, że bezpieczeństwo wschodniej flanki nie jest zagrożone.

Czym jest wschodnia flanka NATO?

Samo określenie „wschodnia flanka NATO” nie jest terminem oficjalnym, jest różnie interpretowane i należy je doprecyzować. Część polityków, wojskowych i komentatorów określa tym mianem wszystkie państwa, które stanowią wschodnią granicę Paktu Północnoatlantyckiego: Estonia, Łotwa, Litwa, Polska, Słowacja, Rumunia, Bułgaria oraz Turcja. Inni określają wschodnią flanką państwa bukaresztańskiej dziewiątki (B9): Polskę, Czechy, Słowację, Węgry, Litwę, Łotwę, Estonię, Rumunię oraz Bułgarię. Trzecią wersją, która jest najbardziej rozpowszechniona oraz uznawana, jest określanie mianem wschodniej flanki NATO państw, które zostały na mocy ustaleń szczytu NATO w Warszawie objęte inicjatywą NATO Forward Presence: Estonia, Łotwa, Litwa, Polska (Enhanced Forward Presence) oraz w mniejszym stopniu Rumunia (Tailored Forward Presence). Kraje te po rosyjskiej aneksji Krymu oraz wojnie na wschodzie Ukrainy poczuły się zagrożone agresywnymi działaniami Kremla, co zrodziło konieczność ich wzmocnienia.

Enhanced Forward Presence zakłada utrzymywanie przez Sojusz wielonarodowych batalionowych grup bojowych w 4 krajach wschodniej flanki NATO, które bezpośrednio sąsiadują z Federacją Rosyjską. Kraje te wcześniej nie były miejscem stacjonowania istotnych sił sojuszniczych, stąd też obecność zmieniających się rotacyjnie oddziałów państw NATO stanowi wzmocnienie potencjału odstraszania całego regionu. Według stanu na październik 2020 r. w Polsce, na Litwie, Łotwie i w Estonii stacjonuje w ramach EFP 4730 żołnierzy z 22 krajów[1].

Tabela 1. – Skład i liczebność batalionowych grup bojowych w ramach Enhanced Forward Presence

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: NATO’s Enhanced Forward Presence, NATO,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/10/pdf/2010-factsheet_efp_en.pdf, 29.11.2020.

Amerykańskie wsparcie wschodniej flanki

Jak widać w powyższej tabeli, amerykański wkład w Enhanced Forward Presence jest dość skromny. W ramach tego formatu siły amerykańskie stacjonują wyłącznie w Polsce, w sile 670 żołnierzy. W rzeczywistości Stany Zjednoczone aktywnie wspierają potencjał obronny nie tylko Polski, ale wszystkich krajów wschodniej flanki, szczególnie zaś państw bałtyckich. Kraj ten już w latach dziewięćdziesiątych wspierał aspiracje euroatlantyckie Warszawy, Wilna Rygi i Tallina, a także pomagał w wyposażeniu armii w jednolity sprzęt.

Siły powietrzne USA już sześciokrotnie uczestniczyły w Baltic Air Policing – misji NATO polegającej na patrolowaniu przestrzeni powietrznej Litwy, Łotwy i Estonii. Amerykańskie maszyny pojawiały się również podczas ćwiczeń sojuszniczych we wschodniej flance. Wśród nich m.in. A-10 oraz F-35.

Równolegle do działań w ramach NATO Stany Zjednoczone realizują operację Atlantic Resolve. Została ona uruchomiona wskutek rosyjskiej aneksji Krymu i ma na celu zamanifestowanie amerykańskiego wsparcia dla państw wschodniej flanki poprzez wspólne ćwiczenia. W ten sposób siły USA pojawiły się m.in. w Polsce, na Litwie, Łotwie i w Estonii oraz Rumunii i Bułgarii. W działaniach tych uczestniczy sprzęt lotniczy, pancerny oraz siły logistyczne[2]. Na Łotwie stacjonuje też 5 amerykańskich śmigłowców UH- 60M Black Hawk[3]. W Mirosławcu natomiast rozlokowano komponent bezzałogowych statków powietrznych MQ-9 Reaper, w Poznaniu wysunięte dowództwo dywizyjne, w Powidzu batalion wsparcia bojowego oraz brygadę lotnictwa bojowego.

Wschodnia Flanka wzmacniana jest również amerykańskim programem European Deterrence Initiative (do 2017 r. pod nazwą European Reassurance Initiative), w ramach którego USA współfinansują rozbudowę infrastruktury wojskowej w państwach sojuszniczych oraz zakup sprzętu wojskowego, a także finansują swoją obecność wojskową w państwach sojuszniczych. W 2020 r. przeznaczono w ten sposób na wzmocnienie potencjału obronnego państw bałtyckich 175 mln dol., w tym 50 mln przeznaczono na wzmocnienie ich obrony przeciwlotniczej. W 2021 r. w ramach EDI przewidziano wsparcie dla Rumunii w wysokości 130,5 mln dol. na modernizację bazy lotniczej Campia Turzii[4]. Waszyngton przeznaczył wcześniej ponad 38 mln dol. na rozbudowę bazy lotniczej Ämari w Estonii. W Polsce w ramach EDI stacjonuje licząca 3,5 tys. żołnierzy pancerna brygadowa grupa bojowa. Budżet programu w 2021 r. ma być jednak okrojony. Administracja Donalda Trumpa zadecydowała o przesunięciu części środków w wysokości ok. 1 mld dol. na budowę muru oddzielającego USA od Meksyku.

W Polsce mieści się również komponent lotniczy USA w Łasku oraz baza obrony przeciwrakietowej w Redzikowie. W listopadzie zaczęło działać wysunięte dowództwo V Korpusu Sił Lądowych USA w Poznaniu, które sprawować będzie nadzór nad amerykańskimi wojskami lądowymi operującymi w Europie. W Rumunii stacjonuje natomiast około tysiąca amerykańskich żołnierzy.

Oczekiwania i obawy państw wschodniej flanki NATO

Od czasu rosyjskiej aneksji Krymu i wojny na wschodzie Ukrainy państwa wschodniej flanki NATO zabiegają o zwiększenie obecności sojuszniczej w regionie. Było to szczególnie widoczne  w okresie poprzedzającym szczyt NATO w Warszawie w 2016 r., kiedy ofensywa dyplomatyczna tych krajów, wspierana między innymi przez Waszyngton, przyniosła efekt w postaci NATO Forward Presence. Zarówno Polska, jak i Litwa, Łotwa, Estonia oraz Rumunia z dużym zaangażowaniem wywiązują się ze swoich zobowiązań sojuszniczych, przeznaczając na obronność jako nieliczne kraje Paktu Północnoatlantyckiego powyżej 2 proc. PKB. Uczestniczą również w misjach i ćwiczeniach międzynarodowych. Władze tych krajów wychodzą z założenia, że jako stabilni sojusznicy, wywiązujący się ze swoich zobowiązań, będą mieć silniejszą pozycję negocjacyjną w zabieganiu o wzmocnienie ich potencjału odstraszania.

Tabela 2. – Wydatki na obronność państw wschodniej flanki NATO (proc. PKB)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Defence Expenditure of NATO Countries (2013-2020), NATO, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_178975.htm,28.11.2020.

Efekty tych starań nie zawsze są pozytywne, czego przykładem jest wycofanie z Niemiec 12 tys. żołnierzy amerykańskich. Każde z państw wschodniej flanki dążyło w ostatnich miesiącach do tego, by część tych sił przenieść na ich terytorium, deklarowało również gotowość do partycypacji w kosztach obecności amerykańskiej. Wiemy, że działania te do tej pory nie przyniosły skutku, jednak według październikowej deklaracji ówczesnego sekretarza obrony Stanów Zjednoczonych istnieje realna szansa na przeniesienie do Polski 2. pułku kawalerii[5]. Biorąc pod uwagę zmianę władzy w USA, trudno dzisiaj powiedzieć, na ile ta deklaracja jest aktualna. Niemniej, istnieje silna potrzeba zachowania jak największej liczby żołnierzy amerykańskich w regionie. Całkowite wycofanie 12 tys. żołnierzy amerykańskich tak blisko wschodniej flanki będzie dla niej ogromnym ciosem, a żaden inny sojusznik nie będzie w stanie uzupełnić powstałej luki. Dlatego też pierwszym oczekiwaniem artykułowanym przez państwa wschodniej flanki oraz ośrodki eksperckie będzie pozostawienie w regionie jak największej liczby amerykańskich żołnierzy.

Eksperci z krajów wschodniej flanki patrzą z optymizmem na zmianę prezydenta USA. Państwa bałtyckie postrzegały Donalda Trumpa raczej jako nieprzewidywalnego polityka, który może działać na korzyść Rosji. Z drugiej strony pamięta się działania USA podjęte przez administrację Baracka Obamy, które doprowadziły do wzmocnienia wschodniej flanki. Nie dziwi więc, że w Estonii bardziej od zmian w polityce zagranicznej USA analitycy obawiają się okresu przejściowego, zanim Joe Biden przejmie swoje obowiązki[6]. Spośród oczekiwań, jakie wschodnia flanka może mieć do prezydentury Joe Bidena, można wyróżnić dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, minimalizację negatywnych konsekwencji wycofania wojsk amerykańskich z Niemiec (lub nawet cofnięcie tej decyzji) oraz rezygnacja z budowy muru między USA i Meksykiem, co pozwoli na powrót środków finansowych odebranych z European Deterrence Initiative. W pozostałych kwestiach należy się spodziewać kontynuacji polityki Stanów Zjednoczonych wobec wschodnioeuropejskich sojuszników, obranej w 2014 r.

Wiceprezydent Biden a wschodnia flanka

Większość komentatorów prognozuje działania Joe Bidena jako nowego prezydenta USA przez pryzmat dokonań gabinetu Baracka Obamy, w którym był wiceprezydentem. Choć w latach 2009-2014 Waszyngton prowadził politykę dialogu z Rosją, to kryzys ukraiński w 2014 r. definitywnie zakończył ten etap. Od tego momentu Waszyngton jednoznacznie podkreślał i podkreśla do dziś swoje poparcie dla wschodniej flanki NATO. Barack Obama podczas wizyty w Tallinie we wrześniu 2014 r. zapewnił, że są one równoprawnymi członkami NATO i będą bronione w razie napaści rosyjskiej zgodnie z artykułem 5 traktatu waszyngtońskiego^[7]. Ponadto, Waszyngton przystąpił w 2015 r. do opracowywania nowych planów na wypadek wojny z Rosją w obronie sojuszników^[8]. Jeszcze przed szczytem NATO w Warszawie USA zwiększyły swoją aktywność w regionie poprzez rotacyjną obecność jednostek szkoleniowych w sile kompanii w Estonii, na Łotwie, Litwie oraz w Polsce. Fakt ten miał jednak charakter manifestacji woli politycznej do obrony państw bałtyckich, ponieważ oddelegowane siły nie były przeznaczone lub były niedostatecznie wyposażone do prowadzenia działań obronnych. W państwach bałtyckich powstały też amerykańskie magazyny sprzętu wojskowego^[9], a w polskim Powidzu budowany jest kolejny. Większość amerykańskich inicjatyw wspierających wschodnią flankę NATO zostało zapoczątkowanych przez administrację Baracka Obamy.

Sam Joe Biden jeszcze jako senator dał się poznać jako osoba wspierająca zachodnie aspiracje Polski oraz innych krajów byłego bloku wschodniego. Nie należał też do sympatyków Kremla. Znane jest jego negatywne nastawienie do Nord Stream. Będąc wiceprezydentem USA, Biden często podróżował do Europy Środkowej i Wschodniej, w tym do państw bałtyckich. Potrafił podczas jednej takiej podróży spotkać się najpierw z prezydentem Federacji Rosyjskiej Dmitrijem Miedwiediewem i premierem Władimirem Putinem, następnie rozmawiać z opozycjonistami o stanie demokracji w Rosji[10], by następnego dnia w Kiszyniowie udzielać poparcia prozachodniemu rządowi i apelować o jak najszybsze rozwiązanie konfliktu w Naddniestrzu[11]. Po wybuchu kryzysu ukraińskiego, Biden osobiście wygłosił przemówienie w Wierchownej Radzie Ukrainy, by poprzeć Kijów.

Podsumowując ośmioletnie rządu tandemu Obama-Biden należy zauważyć, że podjęte próby dialogu z Moskwą przyniosły negatywny efekt i gdy tylko Waszyngton zdał sobie z tego sprawę, nastąpiło drastyczne zaostrzenie stanowiska wobec Rosji.

Wschodnia flanka w kampanii wyborczej Bidena

Wśród demokratów wciąż żywe zdaje się być przekonanie o tym, że z Rosją nie uda się dojść do porozumienia. Świadczą o tym jednoznaczne deklaracje Joe Bidena oraz jego otoczenia w trakcie kampanii wyborczej. W opublikowanej 20 października na profilu Michaela Carpentera na Twitterze wizji Joe Bidena dla stosunków USA-państwa bałtyckie podkreślono rolę kandydata na prezydenta w integracji Litwy, Łotwy i Estonii z NATO, a także zapowiedziano kontynuację działań na rzecz zabezpieczenia wschodniej flanki, w tym European Deterence Initiative – wytykając Trumpowi uszczuplenie budżetu programu. W dokumencie zapowiedziano również podtrzymanie sprzeciwu USA dla budowy gazociągu Nord Stream 2[12]. Carpenter oświadczył także w wywiadzie udzielonym RMF FM, że administracja Bidena ma być skupiona w sposób szczególny na bezpieczeństwie wschodniej flanki oraz że utrzyma amerykańskie wojska w Polsce[13].

Próbując przewidzieć stosunek nowej administracji Białego Domu, warto przyjrzeć się także otoczeniu prezydenta-elekta. Przyszła wiceprezydent Kamala Harris, o której się mówi, że może przejąć obowiązki prezydenta, jeśli Biden ze względu na stan zdrowia nie będzie mógł wytrwać do końca kadencji, nie zajmowała się nigdy tematyką międzynarodową. Jest jednak wyczulona na punkcie praw człowieka. Stąd część komentatorów snuje przypuszczenia, że może być ona sceptycznie nastawiona do prób dialogu z Moskwą[14], co już samo w sobie może być wartością dla państw naszego regionu.

W polityce zagranicznej pierwsze skrzypce będzie jednak odgrywał sekretarz stanu Antony Blinken – dyplomata, zastępca sekretarza stanu w latach 2015-2017 oraz zastępca doradcy ds. bezpieczeństwa narodowego w latach 2013-2015. Za głównego sojusznika USA w Europie uważa on Niemcy, choć nie podważa istotnej roli Polski dla bezpieczeństwa wschodniej flanki NATO. Jego ojczym był polskim żydem, co zaznaczył w swoim przemówieniu, gdy nominowano go na przyszłego sekretarza stanu. Jako że Blinken współtworzył amerykańską politykę wobec wschodniej flanki i Rosji po 2014 r., nie należy się po nim spodziewać, aby podważał wypracowane w tym czasie i funkcjonujące do dzisiaj formaty wsparcia naszego regionu. Prawdopodobnie będzie optował za pozostawieniem wojsk amerykańskich w Niemczech.

Drugą ważną osobą jest dotychczasowy doradca Bidena ds. międzynarodowych Michael Carpenter – zastępca sekretarza obrony w czasie rządów Obamy. W trakcie kampanii wyborczej był bardzo aktywny w kontekście wschodniej flanki, co przejawiało się między innymi licznymi wywiadami udzielanymi polskim mediom. W jednym z nich zwrócił uwagę, że Polska potrzebuje broni o większym zasięgu, aby skutecznie odstraszać Rosję. W wypowiedziach jest życzliwy Polsce, prawdopodobnie ze względu na fakt, że był stypendystą Fulbrighta w Polskiej Akademii Nauk. Pełnił także służbę dyplomatyczną w naszym kraju. Nie wiadomo jeszcze, jaką funkcję otrzyma w nowej administracji, jednak może się on okazać rzecznikiem spraw Polski oraz wschodniej flanki w Białym Domu.

Wśród mniej ważnych osób z przyszłej administracji Bidena należy wymienić związaną z waszyngtońskim Center for Strategic and International Studies Kathleen H. Hicks, która będzie kierować zespołem przejściowym do przeglądu działań administracji Trumpa w zakresie obrony. Jest ona znana z krytyki wycofania sił USA z Niemiec[15] i może chcieć przeforsować wycofanie się Waszyngtonu z tego przedsięwzięcia.

Lepszy gołąb w garści…

Zmiana prezydenta USA, wbrew opiniom części polskich komentatorów, nie jest równoznaczna z pogorszeniem się sytuacji państw wschodniej flanki NATO w zakresie bezpieczeństwa. Dotychczasowe formaty współpracy wojskowej Waszyngtonu z Warszawą, Wilnem, Rygą, Tallinem i Bukaresztem wypracowane zostały przez administrację Baracka Obamy i będą kontynuowane przez administrację Joe Bidena. Możliwe jest natomiast zwiększenie budżetu European Deterence Initiative o prawie miliard dolarów, zabranych przez administrację Trumpa na budowę muru. Ze względu na wiarygodność oraz poniesione już koszty, nie należy się spodziewać zmniejszenia amerykańskiej obecności wojskowej w Polsce. Realny jest natomiast scenariusz porzucenia planów wycofania 12 tys. żołnierzy z Niemiec. Naturalnym tego efektem będzie fiasko polskich starań o dodatkowe wzmocnienie naszego kraju siłami przeniesionymi zza Odry. Będzie to tylko pozorna strata, ponieważ kilkanaście tysięcy żołnierzy amerykańskich stacjonujących dostatecznie blisko, by przyjść z odsieczą, a jednocześnie dostatecznie daleko, by być poza zasięgiem rosyjskich Iskanderów jest bardziej wartościowym wzmocnieniem niż nawet najlepszy pułk amerykańskiej kawalerii, który mógłby być zlikwidowany w pierwszych godzinach konfliktu zbrojnego. Dlatego też w wielu miejscach wschodniej flanki NATO 20 stycznia mogą strzelać korki od szampana.

Grzegorz Kędzia – analityk i politolog, ekspert Fundacji Republikańskiej. Absolwent studiów podyplomowych z zakresu bezpieczeństwa na Collegium Civitas oraz Daniel Morgan Graduate School of National Security. W 2016 r. przebywał na stypendium na Tallinna Ülikool, odbył praktyki studenckie w Ambasadzie RP w Estonii. Były przewodniczący Rady Miasta Brzeziny, zawodowo związany z jednym z sektorów strategicznych. Publikował w takich tytułach, jak Układ Sił, CyberDefence24, Obserwator Międzynarodowy, Portal Spraw Zagranicznych.

[1] NATO’s Enhanced Forward Presence, NATO, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/10/pdf/2010-factsheet_efp_en.pdf, 29.11.2020.

[2] Fact Sheet: U.S. Army Europe and Africa Support to Atlantic Resolve, U.S. Army Europe and Africa, https://www.europeafrica.army.mil/Portals/19/documents/Fact%20Sheets/Atlantic%20Resolve%20Fact%20Sheet%2011202020.pdf?ver=y-f6OsHSTWescb-oM_LA1w%3d%3d

[3] The Military Balance 2018, s. 123

[4] EUROPEAN DETERRENCE INITIATIVE, Office of the Under Secretary of Defense , February 2020, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2021/fy2021_EDI_JBook.pdf

[5] Amerykańscy kawalerzyści przeniosą się do Polski? Dodatkowe siły, Defence24, https://www.defence24.pl/amerykanscy-kawalerzysci-przeniosa-sie-do-polski-dodatkowe-sily, 28.11.2020.

[6] K. Stoicescu, Is There a Serious Security Threat to NATO’s Eastern Flank Nations Until Joe Biden’s Inauguration? ICDS, https://icds.ee/en/is-there-a-serious-security-threat-to-natos-eastern-flank-nations-until-joe-bidens-inauguration/, 28.11.2020.

[7] K. Stoicescu, H. Praks, Strenghtening the Strategic Balance in the Baltic Sea Area, Tallinn 2016, s. 13.

[8] J. Palowski, Rosja “Zamknie” siłom NATO dostęp do państw bałtyckich?, Defence 24, http://www.defence24.pl/263400,rosja-zamknie-silom-nato-dostep-do-panstw-baltyckich, 28.11.2020.

[9] K. Stoicescu, H. Praks, Strenghtening the…, s. 9.

[10] Wizyta wiceprezydenta USA w Rosji, OSW, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2011-03-16/wizyta-wiceprezydenta-usa-w-rosji, 29.11.2020.

[11] Symboliczna wizyta wiceprezydenta USA w Mołdawii, OSW, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2011-03-16/symboliczna-wizyta-wiceprezydenta-usa-w-moldawii, 28.11.2020.

[12] M. Carpenter, Joe Biden’s vision for America’s relations with the Baltic states, Twitter, https://twitter.com/mikercarpenter/status/1318328621707218944/photo/1, 28.11.2020.

[13] P. Żuchowski, Michael Carpenter: Spodziewam się, że Joe Biden utrzyma wojska w Polsce, RMF24, https://www.rmf24.pl/raporty/raport-wybory-prezydenckie-w-usa-2020/fakty/news-michael-carpenter-spodziewam-sie-ze-joe-biden-utrzyma-wojska,nId,4822535, 28.11.2020.

[14] D. Matero, Why Russia should pay attention to Kamala Harris, Institute of Modern Russia, https://imrussia.org/en/analysis/3182-why-russia-should-pay-attention-to-kamala-harris, 28.11.2020.

[15] H. Conley, K. Hicks, Pentagon action to withdraw from Germany benefits our adversaries, The Hill, https://thehill.com/opinion/national-security/510477-pentagon-action-to-withdraw-from-germany-benefits-our-adversaries, 28.11.2020.