Zbigniew Makowski: Oszustwa w VAT. Możliwości uszczelnienia systemu

2017.03.08

Fundacja Republikańska

Jednym z priorytetów obecnej ekipy rządzącej jest uszczelnienie systemu podatkowego, w szczególności ukrócenie oszustw i wyłudzeń VAT. Realizacja tego ambitnego celu ma pozwolić na sfinansowanie sztandarowych programów PiS, takich jak Rodzina 500+. Poprawienie ściągalności VAT jest więc wręcz konieczne.

Czy nie jest to mrzonka? Czy faktycznie da się ściągnąć miliardy złotych pod nośnymi hasłami uszczelnienia systemu VAT? Przecież jeżeli tak by było, to poprzednie ekipy również powinny były o tym pomyśleć, mówimy przecież o wielu miliardach złotych rocznie dodatkowych wpływów do budżetu, i to osiąganych bez jakiegokolwiek zwiększania obciążeń fiskalnych. Jak więc jest naprawdę?

Zobacz film o tym, jak okradają nas mafie VAT:

1. Liczby

Odpowiedź na pytanie o faktyczne możliwości pozyskania dodatkowych miliardów złotych wymaga najpierw poznania kilku liczb.

Zgodnie z wyliczeniami przygotowywanymi na zlecenie Komisji Europejskiej luka w podatku VAT, czyli różnica między potencjalną, hipotetyczną kwotą podatku VAT, który powinien być wpłacony, a faktycznie wpłaconą wynosi około 10 mld euro[1]. Podobnie szacuje lukę w VAT PwC. Według wyliczeń PwC luka w VAT w 2015 r. wynosiła około 42 mld zł[2], co stanowi 2,5 proc. PKB Polski. Do 2015 r. luka w podatku VAT z roku na rok rosła, zgodnie z wyliczeniami PwC wzrost ten jest zauważalny od 2007 r.[3]

Przy czym, według prognoz PwC na 2016 r., luka w VAT ma spaść do poziomu 2,5 proc. PKB, co i tak ma skutkować jej wysokością na poziomie około 45 mld zł[4].

Pierwsza liczba jest zatem niewiarygodnie wysoka – niedobór poboru podatku VAT wynosi około 45 mld zł.

Nie oznacza to jednak, że oszustwa i nadużycia w VAT są dokonywane na kwotę 45 mld zł. Luka w VAT uwzględnia bowiem również np. szarą strefę oraz utratę wpływów z tytułu stosowania zwolnień z VAT i niższych stawek VAT.

Zgodnie z raportem przygotowanym na zlecenie Komisji Europejskiej[5] około 55 proc. luki podatkowej w VAT, czyli 5,5 mld euro, to wynik uchylania się od opodatkowania (działalność w szarej strefie) lub właśnie wyłudzeń VAT. Jeżeli bezpiecznie założymy, że z 5,5 mld euro luki w VAT dotyczącej szarej strefy i wyłudzeń VAT jedną trzecią stanowią wyłudzenia VAT, wówczas okaże się, że rocznie w Polsce wyłudzana jest kwota około 1,8 mld euro, czyli blisko 8 mld zł.

Kwota ta może być jednak znacznie niedoszacowana. Jak wskazuje Najwyższa Izba Kontroli[6], „organy kontroli skarbowej wykryły fikcyjne faktury […] w całym 2015 r. na kwotę 81,9 mld zł. Na podstawie art. 108 ustawy o podatku od towarów i usług wymierzyły należny podatek w kwotach odpowiednio 2,3 mld zł w 2013 r., 5,2 mld zł w 2014 r. oraz 4,9 mld zł w I półroczu 2015 r.”.

Wszystko wskazuje więc na to, że druga liczba godna poznania, czyli kwota VAT faktycznie wyłudzana, wynosi astronomiczne 8–10 mld zł. Łączne wpływy z VAT w 2015 r. to 123 mld zł. Oznacza to, że w Polsce rozkradanych jest 6–8 proc. wszystkich wpływów budżetu z VAT.

Luka w VAT to problem ogólnoeuropejski. Jednakże Polska jest w czołówce państw unijnych, jeśli chodzi o wielkość luki w VAT – mamy jedną z największych luk podatkowych, większą od naszej ma tylko sześć państw UE, m.in. Rumunia, Grecja i Włochy.

Wniosek należy wysnuć następujący – problem wyłudzeń VAT i oszustw związanych z tym podatkiem jest w Polsce wyjątkowo poważny, zarówno na tle innych państw EU, jak i w liczbach bezwzględnych. Teoretycznie ograniczenie tego zjawiska może więc przynieść dodatkowe, bardzo wysokie wpływy do budżetu. Nadal jednak poszukujemy odpowiedzi na pytanie, czy da się to w Polsce zrobić.

2. Na czym polegają oszustwa i wyłudzenia VAT

Przestępstwa polegające na wyłudzaniu VAT przybierają różną postać.

Najprostsze wyłudzenie polega na tym, że nieuczciwy podatnik wystawia fakturę z wykazanym podatkiem VAT należnym i nie deklaruje tej faktury w swoich rejestrach ani w deklaracji VAT, w efekcie zatrzymując kwotę należnego VAT, którą powinien był odprowadzić do urzędu skarbowego (albo o którą powinien był pomniejszyć swoją kwotę VAT naliczonego). Tego rodzaju oszustwa nie przybierają jednak co do zasady zorganizowanej formy, są stosunkowo proste do wykrycia i mają raczej charakter jednorazowy.

Znacznie poważniejszym problemem są oszustwa zorganizowane, związane przede wszystkim z transgranicznym obrotem towarami. Najbardziej dotkliwe są tzw. karuzele podatkowe. Oszustwa tego typu bazują na specyficznych regulacjach unijnych dotyczących opodatkowania VAT dostaw towarów, które w wyniku tych dostaw są transportowane z jednego państwa unijnego do innego kraju UE bez powstania VAT należnego.

Oszustwo karuzelowe ma co do zasady następujący przebieg:

• towar jest sprowadzany do danego państwa członkowskiego przez firmę A, w ramach transakcji WNT (brak opodatkowania VAT);
• firma A sprzedaje towar firmie B, jest to krajowa transakcja już opodatkowana VAT;
• firma A nie deklaruje nigdzie dokonanej dostawy, nie wpłaca VAT należnego, tylko zostawia sobie całą kwotę brutto transakcji;
• firma A znika (missing trader)
• firma B odlicza VAT naliczony z faktury od firmy A i następnie dokonuje dostawy towaru firmie C; firma B czasem też znika, dla zatarcia śladów prowadzących do firmy A;
• dochodzi do kilku kolejnych krajowych dostaw tego samego towaru, w każdej dostawie VAT naliczony i należny są wykazywane, natomiast z uwagi na niewielkie marże faktyczna wysokość zobowiązania podatkowego jest co do zasady nieznaczna;
• w końcowym etapie firma G dokonuje transakcji WDT towaru z Polski, opodatkowanego stawką 0 proc. VAT, odliczając jednocześnie całą kwotę podatku naliczonego z faktury od firmy E; firma G może być powiązana z firmą A, może być to również legalnie działający podmiot, wplątany w karuzelę podatkową przez nieuczciwych dostawców;
• towar jest sprowadzany do kolejnego państwa członkowskiego, w którym jest przedmiotem kolejnej karuzeli, albo wraca z powrotem do Polski i znowu jest przedmiotem łańcucha transakcji.

Możliwe są oczywiście różne modyfikacje lub hybrydy powyższego schematu, niektóre bardziej, inne mniej zagmatwane. Zdarza się, że w nielegalny proceder zaangażowanych jest kilkadziesiąt podmiotów, w tym wiele słupów i wirtualnych spółek z Polski oraz zagranicy.

Tego typu zorganizowane procedery są najbardziej szkodliwe dla budżetu, głównie z uwagi na to, że faktyczny beneficjent wyłudzenia VAT jest nieznany (ukryty za słupami lub znikającymi firmami), a jeżeli jest znany, to bardzo trudno go namierzyć (np. Pakistańczyk zamieszkały w Londynie, z którym nie ma kontaktu, a który również może być słupem dla jeszcze innego podmiotu) i praktycznie nie ma możliwości ściągnięcia uszczuplonego VAT od podmiotu, który uzyskał korzyść z przestępstwa. Organy podatkowe starają się w takiej sytuacji ściągać VAT od pozostałych podmiotów zaangażowanych w łańcuch transakcji, ale i tu napotykają wiele słupów, wirtualnych firm albo niewypłacalnych podmiotów. Czasem, jeżeli w proceder wplącze się duży, legalnie działający podatnik, organom podatkowym udaje się wyegzekwować uszczuplony VAT od niego, co jednak budzi bardzo duże wątpliwości, jeżeli chodzi o legalność takiego postępowania.

Dość powiedzieć, że według raportu NIK[7] „wpłaty na poczet zaległości wynikających z art. 108 ustawy o podatku od towarów i usług wyniosły w latach 2013–2014 oraz w I półroczu 2015 r. 162,3 mln zł i stanowiły 1,3 proc. kwoty podatku wymierzonego na podstawie tego artykułu przez organy kontroli skarbowej”.

3. Dlaczego skala wyłudzeń w Polsce jest tak duża

Opisany powyżej mechanizm wyłudzania VAT stanowi problem ogólnoeuropejski i ma swoje źródła w niedoskonałości samego systemu VAT. Organy UE są świadome tego problemu, trwają prace nad stworzeniem całkowicie nowego systemu rozliczania wewnątrzunijnych transakcji towarowych, który miałby wyeliminować obecne patologie.

Taka odpowiedź nie wskazuje jednakże na przyczyny wyłudzania w Polsce znacznie więcej VAT niż w 19 innych państwach UE. Wszystkie państwa Unii stoją przed tym samym problemem, dlaczego więc w Polsce generuje on znacznie większe straty?

I tu dochodzimy do sedna sprawy i zasygnalizowanej na wstępie wątpliwości. Otóż w mojej ocenie skala wyłudzeń w Polsce jest tak wielka, ponieważ przez wiele lat ustawodawca nie zrobił właściwie nic, żeby im zapobiegać. Mamy do czynienia z wieloletnimi zaniedbaniami władz, dzięki którym w Polsce można w łatwy sposób wyłudzać VAT.

To, co robiono dotychczas, to tylko działania następcze oraz punktowe, które nie skutkowały przeciwdziałaniem oszustwom ani nie rozwiązywały problemu w szerszym wymiarze. Jedyną odpowiedzią ustawodawcy na zidentyfikowane karuzele podatkowe, np. w zakresie telefonów komórkowych, było wprowadzenie mechanizmu reverse charge (odwrotne obciążenie) na telefony komórkowe. Rozwiązanie samo w sobie jest skuteczne – polega na tym, że sprzedawca nie wykazuje na fakturze VAT należnego, który następnie może odliczyć sobie nabywca, dzięki czemu nieuczciwy sprzedawca nie otrzymuje kwoty brutto i nie może zatrzymać w swojej kieszeni kwoty VAT, o którą nabywca pomniejsza swój VAT naliczony.

Wprowadzenie reverse charge na telefony komórkowe wymagało zidentyfikowania przez organy podatkowe i skarbowe problemu, czyli tego, że istnieje proceder wyłudzania VAT w zakresie telefonów, rozpoznania skali zjawiska oraz przekazania informacji o tym ministrowi finansów, który wszczynał procedurę legislacyjną. Wszystko to trwało np. dwa lata, a skutek był taki, że tuż przed wejściem w życie przepisów wprowadzających reverse charge na telefony komórkowe przestępcy porzucali proceder karuzel telefonami, przechodząc na karuzele wykorzystujące inne towary, nieobjęte reverse charge.

Dodać należy, że przy przestępstwach karuzelowych nie ma znaczenia, jaki towar jest w obrocie. Sam obrót ma bowiem postać fikcyjną, sprowadza się do generowania faktur oraz wożenia towaru przez granicę. Do wyłudzeń karuzelowych używane były komórki, laptopy, procesory, paliwa, ale również kawa, olej, pszenica, pasta do zębów, złom, proszek złota itp. Domykanie systemu w zakresie np. laptopów oznacza, że proceder może objąć np. karty graficzne.

Dodać również należy, że do rozwiązania problemu oszustw karuzelowych nie wystarczą działania organów skarbowych ani podatkowych. Średni okres żywotności np. wirtualnej spółki zaangażowanej w karuzelę to cztery–sześć miesięcy. W tym czasie organ podatkowy nie ma szans na zorientowanie się, że popełniane jest oszustwo, przeprowadzenie kontroli, wydanie decyzji i ściągnięcie zaległości.

Oznacza to, że nie można skutecznie walczyć z wyłudzeniami VAT, jeżeli nie zostaną wdrożone odpowiednie kompleksowe rozwiązania legislacyjne, które utrudnią lub ograniczą możliwości wykorzystywania systemu VAT do wyciągania pieniędzy.

Wniosek płynący z tej części rozważań jest więc jeden – w Polsce jest tak wysoki poziom oszustw dotyczących VAT z uwagi na wieloletnie zaniechania, indolencję władzy i brak woli politycznej do rozwiązania problemu.

Co istotne, nie jest to kwestia braku odpowiedniego know-how po stronie urzędników, sposoby walki z karuzelami podatkowymi są znane ekspertom podatkowym od lat, co więcej, są stosowane z powodzeniem w innych państwach członkowskich UE. Komisja Europejska od 2010 r. informuje państwa członkowskie, jakie są sposoby radzenia sobie z luką VAT – zalecenia te były przez lata konsekwentnie ignorowane przez rząd Polski.

Zaniedbując wprowadzenie odpowiednich rozwiązań, władze przyczyniły się bezpośrednio do dynamicznego rozwoju zorganizowanych grup przestępczych wyłudzających VAT w Polsce.

4. Czy da się skutecznie walczyć z wyłudzeniami VAT

W związku z tym, że wyłudzenia VAT mają genezę w samym systemie VAT, zapewne nie będzie możliwe ich wyeliminowanie. Realne jest jednak istotne ograniczenie skali tego zjawiska.

Wymaga to zaangażowania odpowiednich środków technicznych, legislacyjnych i finansowych po stronie państwa. Dostępne rozwiązania są następujące:

• obowiązek wystawiania faktur VAT za pośrednictwem serwera Ministerstwa Finansów – Centralny Rejestr Faktur;
• ograniczenie możliwości rozliczeń kwartalnych VAT;
• wprowadzenie jednolitego pliku kontrolnego;
• split payment (dzielona płatność);
• rozszerzenie zakresu rozliczeń na podstawie mechanizmu reverse charge.

Niektóre z tych rozwiązań zaczęto wdrażać. W szczególności od 2016 r. (dla dużych przedsiębiorców) zaczął funkcjonować tzw. jednolity plik kontrolny, czyli obowiązek sporządzania elektronicznych, ustandaryzowanych plików zawierających np. całą ewidencję VAT lub księgi rachunkowe, który to plik może być przesyłany organom podatkowym, a te za pomocą odpowiednich narzędzi informatycznych mogą przeprowadzić zdalną kontrolę.

W Ministerstwie Rozwoju i Ministerstwie Finansów trwają również analizy dotyczące wprowadzenia dzielonej płatności. Rozwiązanie polega na tym, że nabywca płaci za zakup, przelewając środki na dwa odrębne konta bankowe: na jedno konto kwotę netto, na drugie kwotę VAT wynikającą z faktury. Konto, na które przelewana jest kwota VAT, jest kontrolowane przez organy podatkowe, a środki, które się na nim znajdują, mogą być wykorzystane do zapłaty VAT na rzecz innego dostawcy towarów lub usług, do zapłaty VAT dla urzędu skarbowego, ewentualnie mogą podlegać zwrotowi na rzecz podatnika. Istota tego pomysłu polega na tym, że nieuczciwy dostawca nie otrzymuje od razu kwoty brutto od nabywcy, nie może więc szybko zniknąć, zatrzymując w kieszeni VAT należny fiskusowi.

5. Co z wolnością gospodarczą podatników

Wskazane powyżej rozwiązania nakładają na podatników różne nowe obowiązki i wymogi. Może to budzić wątpliwości, czy nie jest to filozofia sprzeczna z deklarowaną nieustannie wolą wprowadzenia ułatwień dla przedsiębiorców i generalnie deregulacją prawa.

Moim zdaniem nie można tak na to patrzeć. Wolność gospodarcza nie może równać się wolności do dokonywania oszustw i wyłudzeń. Jeżeli więc system VAT jest pełen dziur ze swej istoty, a Polska musi być częścią tego systemu (tak długo, jak długo jesteśmy członkami UE), to niestety państwo musi zagwarantować sobie odpowiednie narzędzia do zapewniania bezpieczeństwa fiskalnego w zakresie VAT.

Walka z wyłudzeniami VAT nie jest zresztą tylko sprawą fiskusa. Oszustwa dotyczące VAT prowadzą do wielu patologii w całej gospodarce i rzutują na bezpieczeństwo oraz efektywność prowadzenia działalności gospodarczej przez uczciwych podatników. Mają oni dużo gorszą pozycję konkurencyjną w stosunku do zorganizowanych grup, które zarabiają nie na marży, tylko na wyłudzonym VAT i w związku z tym mogą oferować swoje produkty taniej. Ponadto jeżeli już od kogoś udaje się ściągnąć wyłudzony VAT, to przecież nie od znikającego podmiotu, tylko od istniejącej firmy, która dała się wplątać w nieuczciwy proceder. Wreszcie, uczciwi podatnicy, którzy chcą trzymać się z dala od karuzeli VAT, zmuszeni są np. do wprowadzania specjalnych procedur weryfikacji kontrahentów, a nawet do eliminacji małych firm, które mogą budzić wątpliwości, z grona swoich dostawców, co zmusza ich nierzadko do kupowania drożej, od dużych dostawców.

Narzekanie, że np. nakładanie na podatników obowiązków związanych z JPK (jednolity plik kontrolny) jest pogarszaniem warunków prowadzenia biznesu, to w mojej ocenie to samo co narzekanie, że obowiązkowe zabezpieczenia przeciwpożarowe w wieżowcach podnoszą koszty najmu biur.

6. Wniosek

Ograniczenie luki w VAT poprzez znaczące zahamowanie oszustw i wyłudzeń VAT jest możliwe i faktycznie może przynieść dodatkowe wpływy do budżetu na poziomie 6–8 mld zł rocznie.

Niezależnie od tego, czy wpływy uzyskane z ograniczenia luki w VAT mają ratować budżet dociążony programami typu Rodzina 500+, czy miałyby zostać przeznaczone na realizację innych celów, uszczelnienie systemu VAT jest po prostu konieczne.

Zaniechanie działania oznaczałoby, że polska władza nadal daje przyzwolenie zorganizowanym grupom przestępczym na żerowanie na reszcie obywateli.

[1] Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States 2015 Report TAXUD/2013/DE/321, str. 45.

[2] Wyłudzenia VAT – luka podatkowa w 2014 r. i prognoza na 2015, PwC, wrzesień 2015 r.

[3] Wyłudzenia VAT – luka podatkowa w 2014 r. i prognoza na 2015, PwC, wrzesień 2015 r.

[4] http://www.pwc.pl/pl/media/2016/2016-11-23-luka-vat-2016.html

[5]  Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States 2015 Report TAXUD/2013/DE/321, str. 24.

[6] Raport NIK „Przeciwdziałanie wprowadzaniu do obrotu gospodarczego faktur dokumentujących czynności fikcyjne”, 2015 r.

[7] https://www.nik.gov.pl/plik/id,10427,vp,12756.pdf

Tekst ukazał się w 23. numerze kwartalnika Rzeczy Wspólne (2/2016): „Kiedy będziemy potęgą”. Jego autorem jest Zbigniew Makowski.

Pełny numer w wersji papierowej możesz zakupić tutaj: Sklep Fundacji Republikańskiej.

Lista wszystkich wydań kwartalnika znajduje się tutaj: Archiwum Rzeczy Wspólnych.