Skąd się wzięła w Polsce reforma emerytalna?

2013.08.06

Marcin Chludziński

Dyskusja o polskim systemie emerytalnym została sprowadzona do kłopotów z OFE i próby zbilansowania budżetu państwa pieniędzmi potencjalnie z nich wyprowadzonymi , pod pretekstem zwiększenia naszego bezpieczeństwa. Tak na serio,  chodzi oczywiście o zwiększenie bezpieczeństwa rządzących, szczególnie bezpieczeństwa politycznego. Będą pieniądze na bezpośrednie wypłaty emerytur z ZUS, przynajmniej przez jakiś czas.

Żeby nadać znamiona powagi intelektualnej dyskusji  o polskim systemie emerytalnym, trzeba zastanowić się co ma szansę zadziałać w polskim kontekście. Takie wysiłki podjęliśmy przygotowując wspólnie ze Związkiem Przedsiębiorców i Pracodawców raport emerytalny, prognozujący potencjalne wprowadzenie emerytury obywatelskiej w Polsce.

Cyklicznie, do czasu premiery raportu, będziemy przybliżać różne systemy emerytalne i ich zasady działania. Zaczynamy od przybliżenia wątku historycznego, tzn. kontekstu zmiany systemu emerytalnego w Polsce, jej kontrowersyjnego przebiegu i genezy. Już niedługo przybliżymy szwedzki model emerytalny.

Jakie były podstawowe grzechy polskiej reformy? Po pierwsze byliśmy bardzo ufni jeśli chodzi o suflowane nam przez Bank Światowy i USAiD rozwiązania. Nie było też podmiotowej, chłodnej oceny proponowanych nam rozwiązań na szczeblu państwowym, w większości podchodzono do nich bezkrytycznie (wyjątkiem był Leszek Miller, ówczesny minister pracy, który chciał wprowadzić coś na kształt emerytury obywatelskiej).

Proponowane zmiany, które miały szansę zadziałać,  w procesie legislacyjnym były modyfikowane o kolejne przywileje znoszące  założenie reformy, czyli powszechność systemu emerytalnego. Jak to zwykle bywa polityka wzięła górę, teraz wszyscy ponosimy koszty tej krótkowzroczności.

To wszystko na podstawie książki Mitchell A. Orensteina – Privatizing pensions. The Transnational Campaign for Social Security Reform – wychodząc z założenia że trudno być prorokiem we własnym kraju, posłużyliśmy się tym co widać zza ocenu.

Przyczyny reformy

Po transformacji na początku lat 90 państwo polskie zmagało się z wysokim obciążeniem budżetu przez wydatki przeznaczane na system emerytalny. Głosy, głównie ze strony ZUS, o potrzebie reformowania systemu emerytalnego pojawiły się już na początku tamtej dekady. Jednak propozycje te były odrzucane przez Bank Światowy reprezentowany w Polsce przez doradcę N. Barr’a. Stanowczo sprzeciwiał się prywatyzacji systemu i pod tym względem wywarł duży wpływ na ograniczenie debaty publicznej w naszym kraju. Odszedł z Banku Światowego w momencie, gdy ta instytucja zaczęła otwarcie wspierać prywatyzacje systemów emerytalnych. O potrzebie zmian systemu zaczęło się mówić już na poważnie po 1994 roku. Najważniejszym argumentem przemawiającym za tym ruchem był lawinowy wzrost wydatków na świadczenia emerytalne – niemal dwukrotnie w ciągu 4 lat od transformacji.

Proces

Debata dotycząca reformy systemu emerytalnego była bardzo bogata. Zaraz po jej rozpoczęciu pojawiło się wiele projektów, wśród których prym wiodły te pochodzące z Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej oraz wspierany i finansowany przez Bank Światowy z  Ministerstwa Finansów. Minister finansów Grzegorz Kołodko zaproponował gruntowną reformę, z kolei minister pracy Leszek Miller racjonalizację istniejącego systemu, która obejmowała:

• podstawowe świadczenie na poziomie 30% średniej krajowej płacy dla wszystkich,
• dodatkowe świadczenie dla wszystkich płacących składki dłużej niż 15 lat,
• składki nieobowiązkowe,
• wyrównanie zasad indeksacji dla służb mundurowych,
• ograniczenie i częściowa likwidacja przywilejów zawodowych,
• stopniowy wzrost składki dla rolników,
• składka na maksymalnym poziomie 250% średniej krajowej stawki dzielona równo między pracownika i pracodawcę,
• bardziej restrykcyjne zasady kwalifikacji do orzeczenia niesprawności,
• stopniowy wzrost wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn.

Miller miał początkowo przewagę nad Kołodką, ze względu na przynależność do rządzącego SLD. Ministerstwo Finansów zareagowało bardzo stanowczo i stworzyło nowy projekt. Ponadto badania sponsorowane przez USAID[1] ukazały, że propozycja Millera była o zbyt małym zasięgu. Cała sytuacja przerodziła się w impas, uznano więc, że konieczne jest nowe podejście do tematu. Sytuacja odwróciła się, gdy premierem został W. Cimoszewicz, a ministrem pracy Andrzej Bączkowski. Obaj mocno popierali prywatyzację systemu. Wiodącą rolę przyjął Bączkowski i utworzył Biuro Pełnomocnika ds. Reformy Systemu Emerytalnego, na czele którego sam stanął. Swój wpływ wywarł również Bank Światowy – jego pracownik Michał Rutkowski został szefem Biura, a sam Bank zapewniał wsparcie merytoryczne, techniczne i finansowe. Nowo powołana jednostka miała za zadanie koordynować prace nad reformą.

Przez ponad rok od kwietnia 1996 udało się uchwalić część ustaw regulujących tworzący się drugi i trzeci filar oraz ustanawiający wykorzystanie środków pochodzących z prywatyzacji do sfinansowania przejścia do nowego systemu. Do grudnia 1998 roku rząd AWS – uchwalił regulacje zmieniające kształt pierwszego filaru oraz znoszące przywileje emerytalne. Całości procesu zagroziła nagła śmierć Bączkowskiego, ponieważ jego następca na ministerialnym stołku, Tadeusz Zieliński, był nie do końca przychylny reformom. Jednak powołanie na stanowisko Pełnomocnika Jerzego Hausnera, a następnie oddzielenie jego Biura od Ministerstwa Pracy pozwoliło na kontynuowanie prac. Aby zmiany nie były zagrożone po następnych wyborach, uchwalano mniej znaczące fragmenty reformy. Utworzono agencję licencjonującą powstające fundusze emerytalne oraz rozpoczęto prace nad systemem informatycznym ZUS (Prokom).

Początkowo związki zawodowe nie sprzeciwiały się reformie zbyt gwałtownie. Jednak w pewnym momencie uaktywnił się związek kolejarzy, którzy nie chcieli włączenia w system ogólnospołeczny. Jednocześnie pojawił się kryzys na tle politycznym – rząd nie chciał współpracować bezpośrednio z SLD, z kolei SLD zaczęło się sprzeciwiać reformie. Na to nałożyło się opóźnienie w pracach nad systemem IT dla ZUS. Pomimo tego podpisano zobowiązanie do wprowadzenia reformy jako pakiet czterech reform. Koalicja AWS i UW wprowadziła szereg zmian do projektu, między innymi utrzymanie wieku emerytalnego na poziomie 60 i 65 lat oraz zdecydowano o napisaniu zupełnie nowego prawa dotyczącego pierwszego filaru. Pozwoliło to włączenie do filaru służb mundurowych, sędziów i prokuratorów, którzy ostateczności i tak nie pozostali w systemie.

Wystartowała kampania promocyjna finansowana przez USAID, w tym czasie pojawiły się też kolejne zastrzeżenia ze strony związkowców. Pod koniec kwietnia 1998 roku projekt ustawy trafił do Parlamentu. Jego prace były spowalniane przez strategię SLD, który nie mógł się przeciwstawić reformie, którą sam zainicjował, ale zdecydował się na opóźnianie prac. Wątpliwości związkowców nie zostały rozwiane i zdecydowali się na protesty. Górnicy okupowali Ministerstwo Pracy i walczyli o przywileje emerytalne. Ostatecznie wywalczyli umowy pomostowe. Pociągnęło to za sobą dalsze przywileje – niższy wiek emerytalny dla niektórych grup oraz korzystniejsze zasady naliczania. 29 grudnia 1999 Prezydent Aleksander Kwaśniewski podpisał ustawę.

Diagnoza

Celem reformy emerytalnej było dostosowanie systemu do całkiem nowej rzeczywistości po transformacji. Należało dostosować go do realnych możliwości państwa i sprawić by przestał być obciążeniem. Niewydolność poprzedniego systemu można było zaobserwować w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych, kiedy to poziom świadczeń wzrósł z poniżej 9% PKB do około 15%.

Można się zastanawiać nad skutecznością wprowadzonej reformy, gdyż obecnie wydatki na świadczenia emerytalne stanowią 12 – 13% PKB i są w dalszym ciągu gigantycznym obciążeniem dla budżetu państwa. Same założenia reformy nie odbiegały znacznie od założeń w innych krajach, gdzie wprowadzono podobne systemy. Projekt jednak rozbił się o słabość polityczną i nieskuteczność w przeforsowaniu postulatów. Ugięto się przed naciskiem różnych grup społecznych gwarantując im świadczenia poza systemem (obecnie to około 30 mld zł rocznie). Ponadto zwiększyła się liczba osób w wieku poprodukcyjnym, a także niewydolna administracyjnie okazała się instytucja odpowiedzialna za ten obszar państwa – Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Dodatkowo nie zapewniono skutecznego funkcjonowania drugiego filaru emerytalnego. Umożliwiono powstanie niewielkie ponad dwudziestu, podczas gdy w innych krajach jest ich nieraz po kilkaset. Powoduje to, że rynek staje się mniej konkurencyjny niżby mógł być. Kolejną sprawą są metody zarządzania funduszami i ich wysokie koszty. Duże znaczenie ma tutaj ocena efektywności tych jednostek, czyli tzw. benchmarking. Ocena ta polega na porównaniu danej organizacji z konkurencyjną do niej. Otwarte Fundusze Emerytalne porównuje się między sobą i na ich podstawie dokonuje decyzji, np. ruchów kadrowych. Problemem jest to, że wszystkie jednostki notują wyniki na bardzo zbliżonym poziomie. Naturalnym rozwiązaniem byłoby więc porównywanie tych jednostek z całym rynkiem.

Przyczyną większości problemów zdaje się być to, że państwo wzięło na siebie obowiązki, z których w długim terminie nie jest w stanie się wywiązać ze względu na chociażby warunki zewnętrzne (demografia). Było to spowodowane przede wszystkim naciskiem różnych grup społecznych niechcących tracić swoich przywilejów oraz słabością polityków nie potrafiących przeforsować być może kontrowersyjnych, ale skutecznych rozwiązań. Jedynym wyjściem z całej sytuacji zdaje się być przesunięcie tych obowiązków na obywateli i ograniczenie obszarów działalności państwa. Nie ma co się łudzić, że uda się uratować system w obecnej formie. Nie stać nas na to dzisiaj, tym bardziej nie będzie nas stać jutro – demografia gra przeciwko nam. Mądra i skuteczna polityka prorodzinna jest konieczna, jednak jej owoce to melodia przyszłości. A działanie jest potrzebne teraz. Potrzeba nowych projektów, które będą odpowiedzią na niekorzystną sytuację. Mamy nadzieję, że raport Fundacji i ZPP rzuci więcej światła na potencjalne efekty wprowadzenia systemu emerytalnego z tzw. emeryturą obywatelską, między innymi skutki dla finansów publicznych.

Wydatki Banku Światowego:

• finansowanie zespołu przeprowadzającego reformę,
• pożyczki,
• finansowanie wyjazdów szkoleniowych (Chile, Argentyna),
• zaplecze eksperckie i prawne.

Wydatki USAID:

• wsparcie techniczne,
• PR,
• edukacja – 1,4 mln $,
• finansowanie projektów,
• badania opinii publicznej,
• kampania PR w 1998 (TV, ulotki itd.).

Środki te trafiały początkowo do Ministerstwa Finansów, jako, że to ci urzędnicy wychodzili z propozycją reformy pasującą do koncepcji BŚ. Według autora, środki przekazane Polsce to „miliony dolarów”.