Jak powstaje budżet miasta?
No właśnie, jak państwo myślą, jak powstaje budżet miasta? I chodzi tu nie tylko o miasto ale i o gminy, powiaty itp., skrótowo będę dalej pisał o mieście, ale uwagi odnoszą się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Budżet oczywiście uchwala rada miasta – ale jak on powstaje w praktyce, skąd biorą się jego takie a nie inne zapisy?
Ujęcie romantyczne
Prawdopodobnie za punkt wyjścia przyjąć należy budżet z poprzedniego roku, wraz z pierwszymi informacjami na temat jego realizacji. Gdzieś około połowy roku merytoryczne komisje rady miasta zaczynają się spotykać z przedstawicielami wydziałów urzędu odpowiedzialnymi za ich „działkę” polityki miejskiej. Dyskutowane są różne warianty, jakie programy się sprawdziły, które można anulować, a jakie nowe pomysły warto by wypróbować. Mniej więcej w tym samym czasie czołowi politycy samorządowi – prezydent, skarbnik, przewodniczący rady miasta, przewodniczący klubów w radzie miasta – spotykają się ze skarbnikiem by przedyskutować sprawy podstawowych parametrów budżetu. Wspólnie dochodzą do decyzji czy w następny roku można liczyć na więcej środków czy raczej trzeba oszczędzać, jaki poziom deficytu i zadłużenia byłby bezpieczny itp.
W tym samym czasie komisje „branżowe” przeprowadzają konsultacje społeczne, spotykają się z organizacjami obywatelskimi, lokalnymi liderami opinii, zbierają zewnętrzny feedback o budżecie. Współpracują na bieżąco z urzędnikami z odpowiednich wydziałów, którzy „pilnują” formalno-prawnej poprawności omawianych propozycji oraz przypominają o środkach koniecznych np. na kontynuację wieloletnich programów. Wszyscy mają naprawdę pracowite wakacje!
Gdy zaczyna się wrzesień gotowe już wstępne plany zostają przykrojone do możliwości makroekonomicznych (powinny już wtedy być znane rządowe założenia do budżetu państwa na przyszły rok a co za tym idzie prognoza wpływów podatkowych) i wzajemnie uzgodnione. Następnie zostają spisane w projekt budżetu i skierowany formalnie do rady miasta. Komisje merytoryczne zbierają się teraz i debatują nad swoimi „działkami” na podstawie projektu, przegłosowują poprawki jakie przedłożą radzie miasta do projektu. Podobna debata w kwestiach ogólnych odbywa się na komisji budżetowej.
Na sesji rady miasta odbywa się długa i dla niektórych trudna w odbiorze, ale ważna, debata budżetowa. Prezydent ściera się z przewodniczącymi opozycyjnych klubów na temat kluczowych założeń i priorytetów budżetu. Poszczególni radni starają się przekonać do drobniejszych zmian na korzyść dzielnic, spraw, obszarów polityki miasta, o które zabiegają. Następnie rozpoczyna się sesja głosowania kilkudziesięciu lub wręcz kilkuset zgłoszonych poprawek zgłoszonych w toku prac przez komisje, kluby oraz poszczególnych radnych. Większość poprawek, szczególnie tych zgłaszanych przez opozycję, zostaje odrzuconych. Część, szczególnie tych zgłaszanych przez wpływowych radnych opcji rządzącej, zostaje przyjęta. Ostatecznie przyjmowany jest cały budżet… lub nie. Jeżeli radni uznają że duża liczba przyjętych poprawek grozi czytelności dokumentu zostaje on przesłany z powrotem do komisji budżetowej, która przygotowuje spójny tekst jednolity i kieruje z powrotem pod obrady rady miasta. Być może w tym celu zwoływana jest nadzwyczajna sesja w sylwestra, by zdążyć z uchwaleniem budżetu przed końcem roku.
Tak, tak wygląda tworzenie budżetu miasta… być może w baśni z tysiąca i jednej nocy, ale na pewno nie w polskich samorządach. Jak tworzenie budżetu wygląda w praktyce?
Ujęcie realistyczne
Oczywiście zdarzają się chwalebne wyjątki (by wspomnieć chociażby budżet obywatelski w Sopocie), ale w przytłaczającej większości polskich samorządów sytuacja wygląd tak jak opisuję poniżej.
Od razu powiem: zapomnijcie Państwo o jakichś konsultacjach społecznych, spotkaniach z lokalnymi liderami opinii czy roboczych spotkań komisji rady miasta. Ani na poziomie generalnych założeń, ani na poziomie szczegółowych rozwiązań organ przedstawicielski tudzież zorganizowane społeczeństwo obywatelskie nie ma wpływu na tworzenie wstępnego kształtu budżetu.
Ta rola przejęta jest całkowicie przez urząd i to zazwyczaj w najgorszy możliwy sposób czyli „od szczegółu do ogółu”. To znaczy nie jest tak, że centralny ośrodek lokalnej dyspozycji politycznej – zazwyczaj będzie nim wójt/burmistrz/prezydent – podejmuje decyzję o strategicznych kierunkach polityki miejskiej i podstawowych parametrach budżetu, które to decyzje są następnie rozpisywane na szczegółowe działania przez poszczególne wydziały. To wydziały same sobie zakreślają zadania i określają własne żądania odnośnie przeznaczanych na nie środków – a rola centralnego ośrodka sprowadza się do wzajemnego uzgodnienia i w miarę proporcjonalnego przycięcia tych „resortowych” aspiracji, tak aby nie rozsadziły budżetu (oczywiście świadome tego etapu resorty mają zwyczaj rozdymać swoje pierwotne roszczenia tak, aby po ich nieuchronnym obcięciu osiągnęły poziom pierwotnie pożądany). Zewnętrzne sugestie (np. ze strony radnych, a więc przedstawicieli organu teoretycznie decydującego o kształcie budżetu) są traktowane jako nie merytoryczne. Ze definicji szkodliwe, bo inne od optymalnego planu działań wymyślonego we własnym zakresie przez samą biurokrację (a więc w jej narracji – „fachowców”).
Po owym uzgodnieniu gotowy, napisany już od a do z, projekt budżetu trafia pod obrady rady miasta. Czasami od razu jako sformalizowany projekt uchwały, czasami następuje etap nieformalnej konsultacji. Jeżeli taki występuje to merytoryczne komisje rady mają możliwość zapoznania się z kształtem budżetu i mogą zgłaszać… prośby do organu wykonawczego aby takie czy inne postulaty uwzględnił w ostatecznie sformalizowanym projekcie. Zdecydowana większość tych próśb zostaje oczywiście odrzucona (nieraz – wszystkie). Uwzględnione zostaną albo prośby stanowiące w istocie sprostowanie oczywistych błędów czy pomyłek albo takie, które są forsowane przez wyjątkowo dobrze ustosunkowanych radnych, mających polityczny lub towarzyski lewar do nieformalnego wpływania na władzę wykonawczą.
Następny etap to już projekt uchwały budżetowej procedowany jak każda uchwała przez radę miasta. Teoretycznie na tym etapie komisje, czy poszczególni radni mogą proponować poprawki do budżetu. W praktyce, jeżeli układ polityczny władzy wykonawczej dysponuje większością w radzie to wszystkie takie poprawki są odrzucane. Mając na uwadze tą okoliczność oraz techniczną trudność konstruowania poprawek do gotowego dokumentu (trzeba sprawnie poruszać się oznaczeniu działów, klasyfikacji itp.), często opozycja w ogóle odpuszcza sobie składanie z góry skazanych na porażkę poprawek.
Wisienką na torcie jest debata budżetowa. Teoretycznie kluczowa w roku debata o najważniejszych kierunkach, jak i istotnych szczegółach lokalnej polityki we wszystkich jej akceptach. W praktyce w większości samorządów regulaminy organów uchwałodawczych nie przewidują specjalnego trybu dyskusji budżetowej, podlegają one takim samym (zazwyczaj restrykcyjnym) rygorom dyskusji jak wszystkie inne projekty uchwał. Ja sam swego czasu przeprowadziłem eksperyment, który wykazał iż w moim mieście (Gdyni) czas wystąpienia radnego w debacie budżetowej nie wystarczy nawet na… odczytanie na głos tytułów rozdziałów i podrozdziałów uchwały budżetowej – a co tu dopiero mówić o ich omówieniu i refleksji nad ich treścią.
W rezultacie bez poprawek i po szczątkowej dyskusji rada miasta uchwala budżet w kształcie takim, jakim zaproponował go prezydent (a de facto – w kształcie jaki urząd napisał sam sobie). W praktyce więc wybrany w demokratycznych wyborach i podlegający społecznej kontroli radny ma mniejszy wpływ np. na to, które ulice zostaną wyremontowane, niż starszy referent w wydziale inwestycji i remontów, który na zlecenie naczelnika wydziału napisał odpowiedni podrozdział budżetu.
Tekst ukazał się na portalu Stefczyk.info
